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进一步完善中央银行法律制度 |
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1995年3月18日，八届全国人大三次会议审议通过了《中国人民银行法》，标志着在法治基础上的现代市场经济中，中国人民银行的地位和作用得到了法律确认。为适应新形势下我国金融业改革、发展的迫切需要，2003年12月27日，全国人大常委会对《中国人民银行法》进行了重新修订。《中国人民银行法》作为中央银行法律制度的核心，具有重要的地位，请您谈谈《中国人民银行法》的基本情况。
陈小云：《中国人民银行法》是一部与国际接轨的中央银行法，反映了市场经济的基本要求，中国人民银行按照这部法律履行中央银行职责，即通过市场化的手段进行金融宏观调控以及履行中央银行的其他职责。
一是保持中央银行履行职责的独立性。中央银行独立履行职责是中央银行法的灵魂。《中国人民银行法》规定了中国人民银行的法律地位和职责，明确了中国人民银行是我国的中央银行，在国务院领导下，制定和实施货币政策，维护金融稳定，提供金融服务。《中国人民银行法》严格规定中国人民银行不得向政府财政透支，不得向地方政府和各级政府部门提供贷款，实行独立的财务预算管理制度，这样就在一定程度上保障了中国人民银行履行职责的独立性。
二是确定了保持人民币币值稳定，并以此促进经济增长的货币政策目标。1993年，国务院《关于金融体制改革的决定》明确提出：“中国人民银行货币政策的最终目标是保持货币稳定，并以此促进经济增长。”1995年，在总结以往实践经验的基础上，根据国务院关于建立社会主义市场经济体制的总体要求和金融体制改革的方向，《中国人民银行法》又将这一目标以法律形式确定下来。2003年修订的《中国人民银行法》仍保留了该货币政策目标。这样就将货币政策的目标法定，为中央银行在国务院领导下制定和实施货币政策确定了方向，可以避免人为的不当干扰，为市场交易主体提供了稳定的预期。
三是规定了中央银行货币政策工具。货币政策工具是中央银行为实现货币政策目标而采取的政策手段。根据《中国人民银行法》，中国人民银行的货币政策工具包括：准备金要求、确定中央银行基准利率、公开市场操作、再贴现和再贷款等。中国人民银行依法运用这些货币政策工具，实现了我国金融宏观调控由直接调控向间接调控的转变。
四是明确了中央银行维护金融稳定的职责。修订后的《中国人民银行法》首次明确了维护金融稳定是中国人民银行的重要职责之一。货币稳定和金融稳定是现代中央银行的两个核心目标，但很少有国家在中央银行法中明确规定中央银行负责维护金融稳定，一般将维护金融稳定职责体现在中央银行的其他职责中或者在其他法律文件中对此进行明确。根据《中国人民银行法》，中国人民银行维护金融稳定的工作主要包括四方面内容：第一，在化解系统性金融风险中，如有必要，中国人民银行可以发挥最后贷款人功能。第二，中国人民银行通过履行制定和执行货币政策、实施金融宏观调控、提供金融服务等中央银行职责防范系统性金融风险。第三，在国务院领导下推动各项金融改革，尤其是国有独资商业银行的改革和金融产品创新，以改革和发展作为金融稳定的基础。第四，建立金融稳定协调机制来维护金融稳定。《中国人民银行法》中明确提出“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”，在金融稳定协调机制中，中国人民银行负有重要责任。
五是赋予了中央银行提供金融服务的职责。根据《中国人民银行法》，中国人民银行所提供的金融服务主要是指货币发行(现钞供应)、经理国库和维护支付、清算系统的正常运行。经理国库不是我国独有的制度，许多国家中央银行都接受政府存款并为其提供支付服务。而维护支付系统和清算系统的正常运行则几乎是各国中央银行普遍承担的任务，有的国家将其作为中央银行的重要目标，例如德国中央银行规定致力于支付体系和清算体系的稳定，更多的国家将支付体系和清算体系作为重要的金融基础设施纳入金融稳定的视野内，这体现在众多国家中央银行发布的金融稳定报告中，例如，英国、瑞典、巴西等国家。
六是为中央银行保留了必要的金融监督管理职责。根据我国目前的金融监督管理体制，中国人民银行为履行其制定与执行货币政策、维护金融稳定的职责，保留了部分对货币市场、金融机构部分业务等的监督管理职责。根据《中国人民银行法》，中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展，并保留对全国银行间债券市场、同业拆借市场、银行间外汇市场、黄金市场的监督管理职责。同时，为保证其职责的履行，《中国人民银行法》赋予了中国人民银行一定范围内的直接检查监督权、建议检查监督权和在特定情况下对银行业金融机构的全面检查监督权。
记者：今年是《中国人民银行法》颁布十周年，在这个时候，总结过去的立法经验，对继续完善中央银行法律制度具有重要意义。请问您如何评价这部法律十年来的实施情况？
陈小云：《中国人民银行法》是一部好的法律，较好地实现了现实性和前瞻性、稳定性与灵活性的结合。《中国人民银行法》自诞生之日起，就具有了自己的生命力，并随着实践的变化，在法治的基础上自我完善。
任何法律都是特定时代的产物，但只有很好处理了现实性和前瞻性关系的法律，才是一部好的法律和有生命力的法律。
所谓现实性，就是必须结合我国现实情况，能够满足我国依法治国和金融业改革、发展的迫切需要，能够为中国人民银行履行中央银行的职责提供有效的法律保障。主要体现在：首先，《中国人民银行法》在规定维持币值稳定这一普遍的货币政策目标的同时，将促进经济增长作为我国货币政策目标的重要组成部分。其次，尽管很少有国家在中央银行法中明确规定中央银行负责维护金融稳定，但修订后的《中国人民银行法》吸取亚洲金融危机的教训，明确了维护金融稳定是中国人民银行的重要职责。第三，根据我国目前的金融监督管理体制，《中国人民银行法》保留了中国人民银行对货币市场、金融机构部分业务等的部分监督管理职责。
所谓前瞻性，就是要为我国金融体制的改革预留广泛的空间，主要表现在以下几个方面：第一，尽管1995年中国人民银行仍然保留着信贷规模这样的直接调控方式，但当时《中国人民银行法》所规定的货币政策目标和货币政策工具已经与国际接轨，实现了金融宏观调控由直接方式向间接方式的转变。第二，1995年《中国人民银行法》颁布施行后，我国的金融体制进行过几次重大的调整。先后成立中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会，每一次金融监管体制改革都使中央银行的职责发生了相应的调整，对中央银行的工作产生很大的影响。但《中国人民银行法》对金融监管规定的高度前瞻性使其能够适应改革带来的中国人民银行职责的调整。第三，《中国人民银行法》关于中央银行组织机构的规定保障了1998年跨省设立分行的改革能够顺利进行，也为将来进一步完善中央银行的管理体制提供了法律依据。
记者：应该如何理解您刚才提到的《中国人民银行法》体现了稳定性与灵活性的结合？
陈小云：法律必须稳定，却不能静止不变，必须在不变和变动之间寻觅平衡的途径。我国承继了大陆法系的传统，法律的稳定性和灵活性体现在整个法律体系之中。根据《立法法》，我国的法律体系主要由宪法、法律、法规、规章和规范性文件构成。中央银行法作为我国法律体系的一部分，与其他法律之间的横向协调保证了其稳定性，与金融行政法规、规章的纵向协调保证了其灵活性。
稳定性要求在法律体系中《中国人民银行法》的有关规定与其他法律制度保持协调。例如，《中国人民银行法》中关于中央银行实行独立财务会计制度的规定就需要与我国的会计法律制度相协调，关于法律责任的规定需要与行政处罚法律制度、刑事法律制度相协调。《中国人民银行法》通过与《破产法》、《物权法》、《公司法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》等法律相互包容、协调，实现其稳定性，给予了市场主体稳定的预期。
另外，《中国人民银行法》作为我国金融法律制度的核心法律，为制定、修改金融法规和规章，完善金融法律环境提供了平台和依据，这是保持其灵活性的主要方式。在《中国人民银行法》颁布之后的十年里，国务院先后制定了《外资金融机构管理条例》、《外汇管理条例》、《金融违法行为处罚办法》等金融法规数十件，中国人民银行还发布了几百件规章和规范性文件。在2003年《中国人民银行法》修订后，对国务院已经发布的金融法规和中国人民银行发布的规章、规范性文件将陆续进行清理修订，以进一步完善我国金融法律框架，使作为金融法律框架核心的《中国人民银行法》保持其所确立规则的权威性和合理性。
记者：在当前金融改革和发展的特殊阶段，金融法制工作日益重要。金融业的改革和发展离不开法制建设。请问金融立法与金融改革之间的关系应如何协调？
答：回顾历史，着眼当前，每一轮金融改革不仅起步于金融法律、法规的制订和修改，金融改革的成果也通过法律、法规的形式确定下来。20世纪90年代起到现在，为适应金融监管体制的改革，全国人大及其常委会先后制定了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》等。相应地，在此期间确立了人民银行作为我国中央银行的法律地位，强化了金融宏观调控功能，建立了分业监管的金融监管体系，逐步形成了货币市场、资本市场、保险市场有机结合、协调发展的金融市场。这一过程就充分体现了改革起步于立法，改革的成果通过法律的形式加以确定。
金融改革与发展，离不开金融法律制度的保障。社会主义市场经济条件下的金融活动，需要通过金融立法将金融活动纳入法制的轨道：明确金融资产产权关系，保护当事人的合法利益，明确作为市场主体的金融机构的性质、地位、业务和活动规则，明确金融产品的法律关系，明确金融市场的运行规则，加强金融监管及金融宏观调控。同时，用法律形式确定金融体制改革的成果，并促进改革和金融业健康发展。
从另一个角度来讲，金融体制改革为金融立法提出了新问题，丰富了金融立法的内容，促进了金融立法的发展。新修订的《中国人民银行法》给中国人民银行的法定职责赋予了新的内容，相应地，在依法履行职责过程中，人民银行制定了大量的规章、规范性文件，并参与了有关行政法规的制定工作。首先，在货币政策和金融市场领域，中国人民银行正致力于疏通货币政策传导机制，重塑货币政策微观基础，鼓励金融产品创新，推动金融市场尤其是直接融资市场的发展和国有独资商业银行的改革，拓展金融宽度。为此，一年来人民银行先后出台了《信贷资产证券化试点管理办法》、《国际开发机构人民币债券管理暂行办法》、《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》、《证券公司短期融资券管理办法》、《商业银行次级债券发行管理办法》、《金融债券发行管理办法》、《债券远期交易管理办法》、《短期融资券管理办法》等规章或规范性文件。其次，在金融稳定领域，中国人民银行正在积极推进金融稳定评估体系的建设，积极有效地开展金融风险处置工作，进一步加强对金融风险的预测预警的分析。在此过程中，人民银行会同有关部门发布了《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》，会同有关部门起草了《国家金融突发事件应急预案》，修改完善了《金融机构突发事件应急预案》，目前受国务院委托正在起草《存款保险条例》。第三，在金融服务领域，中国人民银行正致力于建设现代化的支付体系，推动信贷征信体系的建立，努力建设与现代金融体系相适应的金融基础设施。发布了《人民币银行结算账户管理办法实施细则》，正在研究制定支付体系监督管理政策和清算组织监督管理办法，并受国务院委托会同银监会起草《银行卡条例》。
记者：金融法制环境是金融生态建设中的重要内容，人民银行一直致力于改善金融法制环境，为经济金融改革和发展创造良好的外部环境。请您介绍一下近期中央银行金融立法工作的重点。
陈小云：首先，为积极推动改善我国金融法制环境，人民银行十分关注《破产法》、《证券法》、《物权法》、《公司法》、《刑法》、《反洗钱法》等法律的起草、修订工作，以提出建议、提供调研报告等多种形式积极配合全国人大常委会的立法工作。
一是参与《刑法》修改的论证工作。我国《刑法》所规定的破坏金融管理秩序罪，起到了防范金融风险、维护金融稳定的重要作用。但随着严重金融犯罪的大量发生，已经暴露出《刑法》的有些条款已不能满足目前防范和打击金融犯罪活动的需要，应予以修改完善。例如，对用虚假信息骗取银行贷款，大股东掏空上市公司，金融机构挪用客户资金资产等严重危害社会的行为，缺少有效的惩处措施。
二是参与《反洗钱法》的起草工作。目前，我国已经签署的《联合国反腐败公约》对跨境反腐败合作是非常有效的制度安排，为使该公约为我所用，还需要国内相关法律制度的配套和完善，反洗钱法律制度是其中非常重要的一部分。因此，建立健全我国反洗钱法律框架已经成为我国打击金融犯罪，维护金融稳定的迫切需要。由于组织协调国家反洗钱工作是党中央、国务院赋予中国人民银行的新职责，参与《反洗钱法》的起草就成为最近一段时期中国人民银行法制工作的重要内容。
三是研究《破产法》起草过程中的有关问题。《破产法》应坚持公平清偿债权、保护债权人和债务人利益、维护市场经济秩序的宗旨，明确担保债权的优先受偿权，不将“资产不足以清偿全部债务”作为企业破产的条件，避免错过对企业及时实施重组或和解的机会，延迟资源的市场化重组和有效利用。为配合全国人大常委会起草《破产法》的工作，中国人民银行对影响金融生态的企业破产条件和破产企业职工劳动债权清偿顺序的有关问题进行了认真研究。
四是推动完善债券市场法律制度，促进债券市场的发展。完善债券市场法律制度的首要任务是完善《公司法》中的债券管理制度，统一规范公司债券的发行、交易等行为。我们认为，修改《公司法》时应考虑以下几个方面：一是取消对发债公司所有制和规模的限制。二是统一发行和交易规则。在发行市场上应当按照不同的债券品种制定发行规则，在交易市场应按交易方式制定共同规则，以保证市场的统一和高效。三是为公司债券市场化发行预留空间，减少政府的事前审批。四是制定严格的信息披露制度、资信评级制度，明确投资人的风险承担责任，取消强制担保。
五是密切关注《证券法》、《物权法》的修订、起草工作。《证券法》的修订应为金融机构综合经营留下充分的空间。应建立证券公司客户交易结算资金的独立第三方存管制度，以更好地保护客户资产。应规范证券公司的经营行为，为信用交易预留空间，促进资本市场的发展和有效保护投资人的合法权益。财产权是实现订约自由和法治的基础，《物权法》应不区分所有制形态对财产权进行充分平等的保护，完善动产担保制度，建立浮动抵押制度，建立统一高效的物权登记制度。
其次，中国人民银行正在积极配合国务院法制部门研究建立存款保险法律制度、金融控股公司法律制度、金融机构破产法律制度、银行卡法律制度等。
一是研究建立存款保险法律制度。长期以来，金融机构倒闭后的个人储蓄存款资金缺口是由以国家财政、地方财政作担保的人民银行专项借款或者人民银行再贷款来兑付的。这样的做法实际上是隐性的国家全额担保，即由国家承担了问题金融机构个人债权缺口的全额给付义务，既给财政带来巨大负担，同时也助长了金融机构管理人员和储户的道德风险。而且人民银行向金融机构发放的再贷款通过民事诉讼等方式很难收回，由此导致再贷款作为货币政策工具的作用被扭曲，不利于人民银行有效履行中央银行职责。因此，在我国金融监管和金融机构内控制度逐渐得到加强和完善的情况下，建立存款保险制度就成为当务之急。受国务院委托，2004年末，中国人民银行牵头成立了建立存款保险制度工作小组，积极开展《存款保险条例》的起草工作。
二是研究建立金融控股公司法律制度。自1993年以来，在分业经营的法律框架下，中国仍出现了数量众多的多种形式的金融控股公司。但《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等基本金融法律都没有解决金融控股公司监管的基本问题。主要包括：是否允许商业银行、证券公司和保险公司投资设立或收购与其性质不同的金融机构的问题；如何控制关联交易，防范金融控股公司内部的风险传递和可能出现的利益冲突；缺乏信息披露要求，对金融控股公司的整体风险状况难以判别；如何制定金融控股公司的市场准入、资本充足率、风险集中度等统一的审慎监管规则。中国人民银行已经开始研究上述法律问题，以推动金融控股公司法律制度的建设。
三是研究建立金融机构破产法律制度。中国人民银行已开始配合国务院法制办研究起草关于金融机构破产的行政法规，以建立科学的、具体的金融机构破产法律制度。金融机构破产法律制度将重点关注以下几方面的问题：一是破产申请的行政性前置条件。由于关系到金融稳定和社会公共利益保护，金融机构破产程序的启动应当有金融监管部门的介入。二是金融机构破产管理人问题。金融机构破产涉及到众多存款人或投资人利益，存款人或投资人在破产管理人选择方面应当发挥什么样的作用，应当予以明确。三是金融机构破产的重整与和解程序。四是破产金融机构的资产处置。
四是起草《银行卡条例》。受国务院委托，目前人民银行会同银监会正在加紧进行《银行卡条例》的起草工作，目前还需要进一步研究的重点问题主要包括：准贷记卡是否纳入《银行卡条例》中规范，信用卡公司的设立和准入，非金融机构是否可以从事银行卡收单业务，银行卡清算组织的监管和业务范围等问题。
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