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对公诉引导侦查取证的思考 |
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公诉引导侦查取证是当前检察改革的一项重要内容。在我国现行刑事诉讼体制下，这一制度有其必要性、紧迫性和理论依据。现行检、警关系模式存在的弊端是显而易见的，他不符合当前刑事诉讼发展的需要。实行公诉引导侦查取证，是顺应时代发展的需要，是现代审判制度的必然要求。实行公诉引导侦查取证，必须把握三个原则：一是在具体的操作过程中公诉引导侦查活动要符合诉讼规律，不能突破现行的法律规定。二是要以有利于维护司法公正和法制的统一、有利于维护公平正义、有利于保障尊重人权。三是要有利于提高办案质量和效率，节约诉讼成本、提高诉讼时效。公诉引导侦查取证，应有形式上和实体上二个方面的限制。其程序和具体运作也不能随心所欲，笔者建议将公诉引导侦查取证的操作程序设计为“一组”“二书”“三区别”“四制度”。确保公诉引导侦查取证制度的规范化、制度化、正规化。
刑事诉讼总的改革发展方向是要建立控辩式机制，新的控辩式庭审方式迫切要求公诉引导侦查取证实践和改革。公诉引导侦查取证，是指人民检察院公诉部门及时介入公安机关对重大刑事案件的侦查活动，依据法律及时提出自己的意见和建议，并对整个侦查活动依法进行法律监督。实行公诉引导侦查取证，是顺应时代刑事诉讼发展的需要，是现代审判制度的必然要求。如何建立公诉引导侦查取证新机制，笔者结合司法实践作如下探索：
一、公诉引导侦查取证的必要性
1、当代侦查体制改革的发展趋势
当今世界，绝大多数国家的警察和检察机关都有刑事案件侦查权，但在不同的国家，两者行使侦查权的方式不同。在大陆法系国家中，大多数采用复合式侦查体制，即：警检两家同时有侦查权，其中警方作为侦查主体，负责实施具体的侦查行为，检方作为监督主体，负责监督和指挥警方进行侦查。以法国、德国为例，在对刑事案件的侦查中警检两家都配合得相当密切，且检察官实际控制并指挥警方的侦查活动。在法国的多个地区，还专门设置一个与警察联系的办公室，检察官具体指导警方的侦查活动，随时掌握警方关于案件调查进展情况。受司法实践需要的影响，越来越多的国家在侦查体制的选择上开始折衷，即：一方面明确警方侦查主体，另一方面赋予检方侦查监督权，检察机关有权对警方的侦查活动进行监督、指导。这是当今世界各国侦查体制发展的趋势。但在我国，侦查权主要是公安机关（国家工作人员职务犯罪案件除外），且过于强调分工，各管一段，检察机关对公安机关侦查活动除了有原则上监督外，而无实质性的内容。
2、我国现行侦查模式的缺陷与弊端
从我国目前检警关系模式看，这种关系模式已经难于适应全球化的刑事诉讼制度发展，越来越不适应现代法庭审判方式的要求，在司法实践中越来越表现出其不足和缺陷，主要有以下几个方面：
第一、现有的“阻断式”检警模式不符合当代刑事诉讼发展的需要。在我国的刑事诉讼过程中，长期以来，过于强调检警之间的分工负责，各管一段，这种检警关系模式，既不符合我国《刑事诉讼法》第7条“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约；以确保准确有效执行法律”与及《刑事诉讼法》第8条“人民检察院对刑事诉讼实行法律监督”等有关规定。更不符合当代刑事诉讼发展的趋势。新的控辩式法庭审判方式要求检、警关系更为密切，要求以提取公诉为中心，侦查服从起诉。要顺应当代刑事诉讼发展趋势，符合新的法庭审判方式的要求，就必须改变现有的这种检、警关系模式，逐渐向检、警一体化方向发展。
第二、检察机关对公安机关的侦查活动监督不力。我国宪法和法律规定，人民检察院是国家的法律监督机关，因此，其每一项工作都应该体现出法律监督的性质。从目前我国的司法实践来看，人民检察院对公安机关实施侦查活动的监督主要是通过对侦查机关移送的案件证据材料进行审查、决定，对侦查活动中无论是程序上还是实体上的监督都没有实质性的内容和具体措施。因此人民检察院对公安机关的侦查监督实际上是一种事后性的、被动式的监督。人民检察院对公安机关的侦查活动监督始终未能落实到位。目前，全国各地仍有相当一部分公安机关，在具体实施案件侦查活动中，均或多或少地出现了这样或那样的一些违法、违纪问题。如有的地方公安机关有案不立、有案不办、为钱办案；有的明目张胆徇私枉法、徇私舞弊；有的不尊重当事人权益，违法办案、刑讯逼供；有的办关系案、人情案、办冤案、错案；有的抖威风、搞特权。比如湛江特大走私案、沈阳“刘涌案”，等等这些，其性质相当严重、社会影响十分恶劣，人民群众对此反映强烈，直接影响了政法队伍在人民群众中的形象，也影响了人民群众对我们党的信任。究其原因除了我们办案人员自身素质等原因外，与人民检察院的监督不力、监督不到位有直接关系。
第三、新的法庭审判方式要求体现以公诉为中心，侦查必须服从起诉。新的《中华人民共和国刑事诉讼法》修改后，庭审方式由纠问式改变为控辩式模式。新的庭审方式要求公诉人在法庭上全面履行举证责任，与被告人及辩护人开展辩论。因此，公诉工作对侦查工作的依赖性增大。侦查工作作为整个刑事诉讼的基础和前提，要求检察机关把监督的重点放在侦查监督的方向上，抓住整个诉讼监督过程中的重点及难点。公诉引导侦查取证是检察机关把相对于侦查活动的事后制约变成一种过程控制，有效地为起诉、审判提供充分的准备。达到更有效地追诉犯罪的目的。这就要求检察机关从公安机关收集证据开始，适时地介入到侦查中去。从当前的司法实践中看，在侦查和起诉的问题上，侦查工作注重的是突破案件；检察机关注重的是案件的证据，有其各自不同的重点。从当前刑事案件办理的情况看，侦查工作在收集证据方面不能很好地为人民检察院提取公诉和人民检察院指控犯罪提供法庭审判所必须的证据材料。从刑事案件自身的特点看，由于刑事案件证据本身具有其特殊性，有一些证据往往是稍纵即逝，一但初次收集不到位，事后往往难于再收集。因此，在司法实践中较为普遍地存在着一些重大、疑难案件移送人民检察院审查起诉时，要求退回补充侦查和要求补充法庭审判所需的证据材料的案件明显增多。以某县级市人民检察院公诉科近几年所办理的案件为例，2001年退回公安机关补充侦查10件22人，因证据不足要求公安机关撤回案件6件13人，要求侦查机关补充法庭审判所必须的证据材料128次547份；2002年移送审查起诉的案件退回公安机关补充侦查14件28人，因证据不足建议公安机关撤回案件12件22人；2003年移送审查起诉的案件退回公安机关补充侦查的有25件59人，因证据不足建议公安机关撤回案件6件12人。
我国宪法和法律规定，检察机关是国家的法律监督机关。要真正发挥检察机关的职能作用，其每项工作都必须体现法律监督的实质。公诉引导侦查取证，也正是立足于监督，在监督中加强配合，在配合中依法监督。具体表现为检察机关通过介入引导侦查、审查起诉、参加公安机关对重大案件的讨论、要求公安机关提供法庭审判所需证据材料等法律所规定的形式，对公安机关已经提取或者正在提取的证据、案件的定性等提出意见，对下一步侦查取证提出建议，引导公安机关侦查取证，发现并纠正侦查活动中的违法行为，保证侦查取证工作及时、全面、客观、合法。这既是我国宪法和法律所明确的人民检察院性质、职权所决定的，也是我国刑事诉讼法关于在刑事诉讼中分工负责，互相配合原则的必然要求，也是人民检察院法律监督性质以及公诉权的完全行使的真正体现。
二、公诉引导侦查取证的原则和范围
1、应遵循的原则
公诉引导侦查是我国宪法和法律赋予人民检察院的职权，属于公诉权的一项内容。要正确实施公诉引导侦查，在实践中必须把握三个原则：一是在具体的操作过程中公诉引导侦查活动要符合诉讼规律，不能突破现行的法律规定；二是要以有利于维护司法公正和法制的统一；有利于维护公平正义；有利于保障尊重人权；三是要有利于提高办案质量和效率，节约诉讼成本、提高诉讼时效。实践中做到“引导而不干扰，引导而不代替，参与而不联合、引导而不领导”。确保公诉引导侦查活动的合法性、规范性、时效性。
2、适用范围
由于我国的司法资源有限，公诉引导侦查取证的范围应当给予限制，无需也不可能对每一起案件都去进行引导。只有突出重点，才能保证公诉引导侦查取证的效果，实现其真正的目的。从司法实践上看，应从形式和实体两个方面加以限制。
一方面在形式上引导侦查取证的重点放在以下几种类型犯罪案件上：
（1）涉嫌黑、恶性质组织犯罪案件。这类犯罪案件往往案情复杂、涉及面广、社会影响大，侦查和取证难度大，公诉机关提前介入引导侦查取证有利于对证据收集固定，也有利于将来公诉人对案件材料的审查和控诉犯罪。
（2）严重危害社会治安的暴力犯罪案件。这类案件往往涉及到嫌疑人与公安执法人员、当地干部群众有矛盾冲突，介入引导侦查更有它的公正性、合理性。
（3）重大经济案件。这类案件原来属检察机关管辖，在侦破这类案件方面检察机关有长期以来办理各类经济案件和过程中积累了丰富的经验，介入引导侦查取证更能显示出其优势。
（4）人民检察院通知公安机关立案侦查的案件。人民检察院立案监督的案件，公安机关之所以有案不立，除了对案件本身认识上原因外，大多是由于这样或那样的阻力以及来自诸多方面的干扰，对这类案件，人民检察院一抓到底，实施全过程的监督有利于案件的办理，同时也能够充分体现人民检察院法律监督的性质和作用。
（5）在本地有重大影响及其他需要引导侦查取证的重大案件。这类案件由于在本地有较大的影响，当地的政府和人民群众十分关注，人民检察院及时介入到公安机关的侦查活动中去，可以增强案件办理的法律效果、政治效果和社会效果。如我们某市院去年下半年在办理犯罪嫌疑人望XX聚众上百移民扰乱公共秩序一案中，检察机关及时提前介入，保证了案件的突破和案件办理质量，使矛盾迅速及时化解，维护了社会稳定。
另一方面是实体上的限制，公诉引导侦查取证检察机关也不能代替公安机关的侦查活动，引导侦查取证在实体的内容方面限制在以下四个方面：一是不同性质的案件所需证据的收集上。针对各种不同的类案，制定相应的证据标准和证据规则，明确收集证据的实质要件和具体要求。二是在对各种证据的固定方法上。明确对七种证据的固定原则，明确如何进行提取，以何种形式和方法进行固定，对形式和方法加以规范，以利于指控犯罪；三是法律适用上。对一些疑难案件的定性，以及涉及罪与非罪、是否立案等问题及时提出自己的意见和建设，避免适用法律和错误；四是实施侦查的程序上。对侦查机关的侦查活动程序上是否合法进行及时监督，发现问题及时纠正。促进侦查机关依法办案，公正执法。通过近年某市院实践引导侦查的效果来看，通过引导侦查取证的重大、复杂案件出现了“二低三高”的趋势，即不捕率降低、退查率降低，转捕率提高、批捕率提高、起诉率提高，自去年下半年起，还实现了二个百分之百，即案件的批捕率和起诉准确率均达到了100%，平均办案周期比过去缩短了一半。
三、公诉引导侦查取证程序和操作方式
公诉引导侦查取证是检察机关依法介入侦查所进行的诉讼活动，程序和具体运作不能随心所欲，必须努力实现规范化、制度化。其程序和操作方式我们设计为“一组”、“二书”、“三区别”、“四制度”。
“一组”即建立起引导侦查取证的组织保障。地市级以上检察院在相对应的侦查机关设立引导侦查室，派驻人员由人民检察院侦查监督部门、公诉部门共同派出。县（市）、区基层单位则通过公安机关、人民检察院两家协商，共同成立引导侦查取证小组，制定《引导侦查取证工作制度和实施细则》，公安机关、检察机关分别设置一名联络员，负责日常工作。选择引导侦查取证小组成员时，必须其小组成员应具有较高的法律职称、熟悉侦查、公诉业务。联络员及其它成员由分管刑事检查工作的检察长和分管刑事侦查的局长直接领导。
“二书”为引导侦查取证的启动程序。案件发生后且案件性质、标准达到上述五种类型的要求条件，公安机关可制作《邀请介入案件通知书》通知检察机关，检察机关接到邀请书后制作《引导侦查备案审查表》。双方联络员就案件侦破情况及时进行联系，引导侦查取证小组在分管领导的组织指挥下适时介入到案件中去。
“三区别”是规范引导侦查取证的具体方法。首先是在个案和类案指导上的区别。对于个案，采取法律明确规定方式，即人民检察院派员参加公安机关对重大案件的讨论；参加公安机关勘验、检查、复验、复查；发出《补充侦查提纲》、《补充侦查决定书》、《提供法庭审判所需证据材料意见书》以及其它各种建议等。对于类案则采取定期召开联席会制度或对疑难案例会商等方法，讨论研究交流侦查取证中的共性问题，提出应注意和改进事项等，进行一般性引导。其次是实体上和程序上的区别。在实体上引导侦查取证即对公安机关在侦查中收集、固定证据提出各种建议，做到只提建议不干予；在程序上对侦查活动的合法性进行监督，对侦查过程中发现的违法违纪情况及时提出口头或书面意见，做到依法监督不袒护。其三是案件整体和局部上的区别。公诉引导侦查取证要注重从案件整体上进行把握指导，笔者建议省以上人民检察院根据不同案件性质制定相应的起诉案件证据参考标准或证据采信规则或非法证据排除规则，基层检察院根据省一级人民检察院制定的标准和规则，从整体方向上引导侦查取证。
“四制度”即联席会议制度、提前介入制度、会商制度、情况通报制度。
定期召开联席会议制度。由人民检察院公诉部门定期会同公安机关侦查部门召开联席会议，及时交换意见，分析案件办理形势，通报审查起诉和出席法庭支持公诉的情况，促使侦查人员提高证据意识。
提前介入制度。把疑难复杂案件、性质模糊的案件和重点打击的重特大刑事案件作为介入对象，及时介入引导侦查取证，协助侦查人员把握案件性质，引导他们依法收集、固定证据，对具体案件的查办方向重点予以提示，从而拓展公诉工作延伸点，为侦查、公诉、审判奠定基础。
会商制度。针对个案中的事实未查清、证据不充分，退回补充侦查未能补证等问题，而影响检察机关出席法庭支持公诉的疑难案件，及时召集侦查机关、检察机关两家的分管领导、部门负责人及经办人就疑难案件中存在的疑点和需要查明的事实提出侦查取证意见，引导侦查人员围绕指控犯罪，全面收集和固定证据。从而确保案件公诉的质量。
情况通报制度。主要对侦查机关决定、执行、变更、撤销强制措施的情况，以及漏罪、漏犯、漏诉、不诉等情况，依法进行监督，发出《纠正违法通知书》，并定期进行通报，予以监督落实。
检警关系是近年来法学理论界研究的一个重要话题，也是司法改革的重要领域。在我国如何建立新型的检警关系，不仅是理论的范畴，也是司法实践的课题。公诉引导侦查取证也正是基于此而推出的一项重大改革。从一些地方公诉引导侦查取证实践探索的情况看，这项改革已显示出良好的效果。但要真正使这项改革取得成功，还有待于深入探索和研究。 |
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