土地作为重要的资源和财产，是人类赖以生存的基础，是国家财富的源泉，也是土地所有者和使用者最基本、最重要的财产。土地权利明晰是实施土地登记的必要前提。土地产权必须经依法确认并登记后，才受法律保护。因此，依法确认土地产权成为人民政府的重要职责，处理土地权属争议将是人民政府及其国土资源行政主管部门一项长期的、经常性的工作。

　　土地纠纷大量存在的原因及确权应使用的依据

　　确定土地权属是指依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利的归属，即土地所有权、使用权和土地他项权利归谁所有。解决土地权属问题、确定土地所有权、使用权和他项权利是土地行政主管部门的法定职责，土地行政主管部门确定土地权属必须严格依法进行。这里的“法”是指我国现行的关于土地权利的一系列法律法规体系，包括宪法、法律、行政法规、规章及有关政策性文件。依法确定土地权属，既包括土地确权要依据实体法，同时也要遵循程序法，按照一定程序进行。

　　由于土地权属不明，一方面，使大面积的国有土地被随意使用或变为集体土地，造成国有土地资产大量流失;另一方面，非法侵占农民集体土地，损害农民集体利益的情况也普遍存在。由于土地权属来源不明，买卖、变相买卖土地、损公肥私的现象屡禁不止，乱占、滥用和浪费土地的问题难以整治，节约和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策无法落实。 1982年国务院《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》施行前，我国土地管理比较混乱，占用土地随意性较大，造成大量历史遗留问题，引发许多土地权属纠纷。

　　原国家土地局成立以后，为贯彻《土地管理法》，确定土地权属，进行土地登记发证，以保护土地权利人的合法权益，维护社会稳定，根据不同时期的国家有关法规、政策规定，结合多年调处土地权属争议的实践， 1989年制定了《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》。该规定对国有土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权和土地他项权利方面有较为具体的规定，在土地确权和土地权属争议调处工作中发挥了非常积极的作用。不但是现阶段国土资源管理部门进行土地确权、土地登记、解决土地权属争议的重要依据，同时也是人民法院审理土地权属案件的依据。

　　与此同时，以安徽省为例，出台了《安徽省土地权属争议处理条例》，使确定土地权利有法可依，从而保证了土地行政管理的需要，维护了当事人的合法权益，促进了经济发展和社会稳定。随着社会主义市场经济的发展和土地使用制度改革的深化，土地权利的价值日益显化，明晰土地权属的要求越来越迫切，大量历史遗留土地问题需要处理，同时新的土地权属纠纷不断发生，在此形势下，加强土地确权工作就显得更为重要。针对这些情况，近几年国土资源部又以批复、答复等形式，及时从法律和政策上指导各地处理土地登记和土地权属争议的复杂和难点问题，推动了土地管理工作顺利向前发展。

　　确定土地权属的法律依据有基本法、土地法律和各种土地法规及相关法律。基本法有《宪法》、《民法通则》;土地法律法规有《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商开发经营成片土地管理暂行办法》、《城镇土地使用税暂行条例》、《中外合资企业建设用地的暂行规定》等;相关法律中的主要法律有《城市规划法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《水法》、《文物保护法》。除上述法规之外，还有经营管理土地方面的地方性法规和地方政府规章。

　　土地权属纠纷的证据构成

　　我国民事和行政诉讼法中，对证据所下定义十分概括：证明案件真实情况的一切事实都是证据。证据具有三个基本属性：关联性、合法性和真实性，也是证据规则的一组核心概念。

　　因为“三性”贯穿于举证、调取证据、查证属实和认证的全过程，决定着证据与非证据、立案依据与非立案依据之间的界限，也决定着证明力的大小。关联性是指证据与待证事实之间的逻辑关系，即只有对待证事实有证明作用的材料才能成为证据，这种证明作用就是关联性。关联性不是一个法律或者政策问题，而是一个逻辑的或者经验的问题，也反映的是证据材料对待证事实存在与否的实际影响;如果证据材料的存在与否与待证事实是否清楚之间没有关系，那么两者之间就不存在关联性。合法性是指证据的形式和取得程序必须符合法律规定，或者不得侵犯他人合法权益。合法性主要是要求获取证据不能不择手段，否则会对社会造成更大的不利影响。真实性指保证发现客观真实的需要。对真实性有不同的理解方式。真实性有形式上的真实与内容上的真实之分。形式上的真实是指证据的载体是否为真实的，而内容上的真实是指证据所证明的内容是否为真实的。

　　“关联性、合法性和真实性”的排列，反映了对证据的逻辑顺序或思维顺序，也是“三性”所具有的不同功能的要求。换言之，对于当事人提供或者国土部门调取的证据材料，在认证时，首先审查与待证事实(证明对象)是否具有关联性，如果不具有关联性，即直接予以排除，对其合法性和真实性不再考虑;如果具有关联性，再进一步审查其是否具有合法性，如果不具有合法性，直接予以排除，不再继续审查其是否具有真实性，如果具有合法性，再进一步审查是否具有真实性。由于合法性是对证据的正当性判断，即使证据是真实的，也应当因其违法而予以排除，因而在审查顺序上将合法性排在真实性前面，符合证据活动规律。同时具备“三性”的证据即为具有证据能力的证据。定案根据就是能够作为据以认定待证事实是否存在的依据的证据。

　　国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据：人民政府颁发的确定土地权属的凭证;人民政府或主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件;争议双方当事人依法达成的书面协议;人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图;其他有关证明文件。在认定土地纠纷中的证据，必须对上述五种证据，按照证据的“三性”给予审查。