最近，江苏睢宁县政府给公民“评级”的做法正在引发社会各界的广泛关注。在舆情面前，睢宁县有关领导作出了坦率回应，并表示相关“创新”举措合乎法律和情理，仍将继续推进。许多关注此事的人士指出，睢宁县在此事中公开回应舆情、坦率阐释相关理据的做法值得嘉许，笔者对此亦为赞同。但笔者认为，在睢宁县政府作出坦率阐释并继续推进相关做法之际，社会公众不应将此事仅作为普通新闻事件乃至地方政府的“治理创新”效应而报以短暂关注，而应对睢宁做法及其所表露出的观念和制度逻辑进行持续、深入的检视，以期对相关治理举措的合法性及其观念逻辑的正当性作出明彻辨析，从而澄清其对整个社会共同体可能形成的长远影响和后果，并在此基础上加以衡量和判断。
睢宁县政府在其网络公开的“《睢宁县大众信用管理试行办法》起草背景、依据和历程”一文中称，起草该《办法》的法律依据是国务院《征信管理条例》（征求意见稿2009年10月13日，以下简称《条例》草案）和《江苏省个人信用征信管理暂行办法》，参照了中国人民银行下发的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》，并吸收了上海和深圳两地的经验。笔者查阅了其所提及的《条例》征求意见稿和两部《办法》，以及《上海市个人信用征信管理试行办法》和《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》，睢宁县的举措和上述所涉全部法规草案及规章之间存在着显而易见的巨大差别。
在上述草案及规章中，所授权采集公民信用的机构无一例外是商业机构，唯一有权依法直接采集公民信息的行政事业性机构是《条例》草案所规定的由中国人民银行设立的负责“全国统一信用信息基础数据库”的建设、运行和管理的独立法人“中国征信中心”，除此之外的其他行政机关、司法机关及法律、法规授权管理公共事务的组织（以下简称“授权组织”）仅能收集、整理、保存在其职务履行中形成的相关信息。同时，上述各部规范性文件均对个人信用信息的征集范围、征集方式和使用主体及方式进行了严格限定。《条例》草案规定，征信机构可以采集的个人信用信息是指个人基本信息、交易信用信息及“与个人、法人或其他组织的信用状况密切相关的行政处罚信息、法院强制执行信息、企业环境保护信息等社会公共信息”，并规定除行政机关、司法机关及授权组织已经依法公开的信息和其他已经依法公开的个人信息之外，其他个人信息的采集“应当直接取得信息主体的同意”（“同意征集”制度）。其他三部地方政府规章中也有类似规定。其中江苏省和上海市的规章还明确规定，与个人信用无关的信息不得采集（“信用相关”制度）。在个人信用信息的使用主体和方式上，《条例》草案和几部规章也作了限定：征信机构仅向信息主体本人及获得其授权的主体提供信用信息查询（“授权使用”制度）。《条例》草案尤其规定了对个人信息区别于企业信息的特别保护：只有在具有法律授权的情况下，才可不经信息主体同意提供个人信用信息（第19条），即使行政机关、司法机关及授权组织对个人信息的查询也需“依据法律的规定”（第46条第2款）。此外，上述法规草案和地方政府规章还无一例外地明确信用产品的法律效力是供相关使用人作为“决策参考”，并对“不良信用信息”披露与使用的时间限制、信息准确性的异议制度及征信机构违法披露或泄露个人信用信息的行政和民事责任作了严格规定。
从上述规范性文件中不难看出，我国现行的个人信用征集和披露制度是针对公民个人的商业信用纪录及与之密切相关的一部分公共信息记录，信用评级亦仅涉及到对个人从事商业活动可靠性的评估，目的是通过信用信息的利用和评价为市场主体从事交易活动的风险评估提供便捷的资讯，以降低信息成本，促进交易安全。如果把由个人信用记录的征集与使用而来的对交易安全的促进视为公共利益，那么，上述所有的规范性文件均在此一公共利益与个人信息权利保护之间作了审慎的平衡：信用相关制度对个人信息进入征信系统的范围作了严格的限定，阻止宽泛的个人信息采集，从而避免个人生活空间受到过度干预；同意征集制度、授权使用制度则保障个人对其自身相关信息的自主使用和控制，仅在极其有限的条件下，才承认个人信息脱离个人主观意愿的使用和披露。尤其值得一提的是，《条例》（草案）明确规定，对于个人信用信息非经本人同意的披露，必须具有法律根据。从此项规定以及征信机构违法收集和披露信息需要承担侵权责任的规定来看，《条例》非常清楚地把个人的信息秘密及自主利用确立为一项权利，对该项权利的干预需要取得法律的授权。对个人不良信用记录包括犯罪记录的最长披露时限也充分体现了这一点——即使公民的犯罪前科也有不被任意公开的隐私利益。 此外，上述各规范性文件还将征信机构限定在非政府独立机构，这也是为了避免在信用信息采集的过程中，政府过度介入社会事务和个人生活领域，也避免为此铺设过于宽泛的政府机构网络和消耗过巨的行政成本。
显而易见，睢宁县的“大众信用管理”与上述法规草案和规章的做法有着本质的差别。睢宁县是以政府自身对公民个人信息加以收集，且其收集的公民个人信息的范围远远越出个人从事商业活动所形成的信用记录及与此密切相关的社会公共信息，而深入到公民与商业生活乃至公共生活无关的生活领域，并在不征求任何个人意见的情况下，将公民包括工作单位和家庭住址在内的个人信息向社会公众直接公布。非但如此，睢宁县政府还依据所收集的信息对公民个人进行“评分”，并意图使这一分数直接对公民个人活动和政府部门产生具有法律约束力的效力。而上述全部做法的依据则是以睢宁县委的名义所通过的规范性文件。
对照《法规》草案和几部政府规章的规定，睢宁县“大众信用管理”的合法性不难评判。公民对个人生活信息秘密的保持和自主使用具有相关权利，这种权利内在包含于个人生活空间营造和自我决定的权利之中，是公民个体自主人格形成不可分离的有机部分，因而也是作为全部现代公民基本权利之核心的人性尊严的有机部分。我国宪法第五条规定“中华人民共和国实现依法治国，建设社会主义法治国家”，第三十三条规定“国家尊重和保障人权”，依据宪法的上述规定和人民代表大会制度的政体，依法律行政已被确立为我国国家制度的基本原则。行政确乎需要管理社会的手段，但这一手段本非其自身固有的，更非依其自身的意志随心所欲拥有和行使的，而是需要从法律取得并服从于法律的规制，尤其一旦涉及到对公民基本权利的干预，必须获得法律的明确授权。睢宁县在没有任何法律授权的情况下，仅凭县委的文件，就采取了直接侵入公民核心基本权利范畴的行政措施，对公民的个人生活信息进行强制采集，并在没有任何个人授权的情况下，对个人信息向社会公众予以无限度的强制披露，这远远超出了作为其直接法规依据的《江苏省个人信用征信管理暂行办法》的所涉范围，其合法性可想可知。同时，睢宁县政府还试图使其“信用评级”的结果与许可和社会福利给付产生法律效力上的直接联系，这事实上是改变了公民获得许可和给付的法定条件，与《行政许可法》所规定的“不得增设许可条件”的规定直接抵触。我国宪法第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，从国家获得相应生活扶助是且仅仅是因作为中华人民共和国公民这一身份而当然享有的宪法权利，目的是为了保证公民在生活困难条件下的基本生存，对于公民具体在何种情况下符合从国家获得扶助的条件，这仅应由法律加以规定，不因此外的任何其他条件而有所改变，更不能因个人的“信用”状况而予以剥夺。
事实上，我国社会对于正当的个人信用管理早已“坦然接受”，引起舆情轩然大波的，正是睢宁县相关领导人员清楚意识到并直言不讳加以表述的：“大众信用管理，是给公民打分而非公民信用打分”，把一些与信用无关的内容纳入，“是为了反映出一个人的综合素质”。易言之，睢宁县在“信用”管理的名义之下，所行的是对公民“综合素质”管理之实。而究竟何谓基于公民个人“综合素质”而“给公民打分”？如睢宁县领导坦率所言的，这一“综合各方面素质”进行的打分无异是对公民个体道德人格作出的整体性评价，而所谓的“个人信用”征集和评定，事实上也无异于对公民道德生活（个人生活）予以总体性监控，并以在此基础之上收集的信息作为对于公民人格进行整体性评价的依据。
这是问题的真正实质。政府的施政状况和伦理操守可以被评价，而且应当被评价，而公民个体的道德人格能否被允许进行整体性评价？政府能否掌握对公民道德人格进行整体性评价的权力？如果政府能够掌握对公民道德人格进行整体性评价的权力，这又将意味着什么？
现代最伟大的哲学家康德论证过，人的尊严来自于人作为道德实践活动的主体，正是基于人可以通过自由意志实践道德，人才有资格跻身为目的王国的一员。人的道德实践能力和道德主体地位不依赖于政治社会而存在，相反，是政治社会所需要积极保障和促进的。任何被迫着“道德”的行为都是与道德本身相背离的，也是没有尊严可言的。在一个世俗化的社会中，正是来自于个体人格内在蕴含的作为道德主体的尊严，构成了政治社会自身价值的源泉。个体及其内蕴的人性尊严是政治社会的基础性价值和合法性来源。正因如此，人性尊严才成为现代宪法的核心范畴。在某种程度上，宪法所确认的一切基本权利，都是人性尊严的放射，是宪法为保障和促进人性尊严而提供的技术性装置。
而由政府对公民的道德人格进行整体性评价，无异于认可政府具有凌驾于公民个体乃至整个公民社会之上的道德优势，公民社会没有来源于公民自身道德实践的道德形成和维系能力，而要依靠政府自上而下地施予和强制推行，政府由此成为整个公民社会的全面监护人。这无疑是对公民道德主体地位和内在尊严的极大贬斥，也是对公民社会道德形成能力的收夺。更为严重的是，如果政府本身具有优越于公民个人和公民社会的道德能力，则政府的合法性就不可能是由公民社会并最终是由构成共同体的个人所赋予的，而只能在观念上被认为是由政府自身所自生的。而这是任何一个宪法确认人民主权的国家所不能允许的。
如果政府认为社会存在着伦理失范，那么，政府首先需要反省自身。作为社会共同体当中原本最应具有公共精神和伦理担当的部分，政府自身的行动和表现是否与其角色相适应？政府公职人员的行为对于共同体良好道德风尚的形成，究竟起着什么作用？政府是否采取了适当的措施增进和扶助个人和公民社会通过自主实践形成道德规范的能力？如果以上的回答都是否定的，而希图以全面监护公民社会道德行动的方式来促成社会道德的做法，最终恐怕是事与愿违，这不仅无助于公民社会道德能力的增强，反而是对公民社会道德能力和个人自主生活空间的收夺，带来的结果只能是国家强制在社会中无孔不入的泛滥。
经过改革开放三十年的努力，我国逐步在观念和实践中确立起了以市场化改革和基本权利保障为内核的现代国家所必需的功能分殊化体制，并将作为这一体制之基石的“依法律行政”吸纳为依法治国的宪法原则。需要法律授权才能干预基本权利尤其是包容在作为基本权利内核的人性尊严之中的核心利益，是整个共同体经过长久努力取得的观念和制度成果，关系到共同体长久的稳定、和谐和发展，对此不应有任何回退的空间。另一方面，我国目前已是WTO的成员国，WTO的多个成员（如欧盟和日本等）将隐私权明确确立为基本人权，如果我国在个人信用征集和管理方面超出必要的范围，导致与公民个人信息保护之间的失衡，可能引致新的不必要的贸易壁垒，损害国家形象和利益。地方政府在社会治理中的创新值得鼓励，但创新必须遵从基本的法律底线。
【作者简介】
杨利敏，中国青年政治学院。
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