长期高度集中、高度统一、半军事化，处于国家垄断地位的中国铁路业，已被近年来的市场经济把它推进了激烈的竞争之中。随着公路、航空、水运等其他运输业的崛起，铁路运输在整个运输市场所占的分额呈逐年下降趋势。昔日铁路业的辉煌已不复存在，铁路业由高峰走向了低谷。
市场竞争是客观存在的，市场竞争也是无情的。中国铁路业（本文指国有铁路）的出路在哪里？三百万铁路员工在思索，亿万人民在关注。近年来中国国有企业改革的实践告诉我们：铁路业出路与其他企业一样别无选择，只有面向和坚持市场经济取向大力改革。然而，铁路业面向市场改革遇到的一大难题，就是铁路业至今在市场经济中法律地位不明。为此，尽快改变铁路法人设置的不合理状况，建立起相应的法律地位，使铁路企业真正成为法人实体和市场竞争主体，已经成为一项紧迫的任务。本文就铁路企业法人设立谈点粗浅看法。
一、确立企业的市场经济主体法律地位，是企业参与市场竞争的前提条件
重新塑造市场运营的主体-企业的地位，既是建立社会主义市场经济体制的重要任务，又是企业参与市场竞争的前提条件。对于什么是市场经济，当前学术理论界、实际工作者中，有的认为市场经济是开放经济、法制经济、竞争经济，也有的认为市场经济是主体经济。其理由是，没有市场主体的存在，没有市场主体的参与，没有市场主体的活跃，则市场经济将是无本之木、无源之水。
计划经济体制下经济运行是集中决策，是通过计划配置资源，各单位按计划统一行动，经济后果由国家承担，国家是经济运行的主体。而在市场经济条件下，经济行为是由各个市场主体独立、分散决策，社会资源主要通过市场来配置。市场经济是以企业为主体的经济，企业是市场的基本单元和竞争主体。各个企业要按照市场的规律来组织生产和自主经营，每个企业经营的后果由企业独立承担。因此，在市场经济体制下经济运行的主体不是国家，而是一个一个的企业。所以，我们要建立市场经济体制，就要由国家是经济运行的主体，转而为企业是经济运行的主体。如果企业的主体地位形不明，企业权利无保障，自主权受束缚，责任不明确，企业就无压力和活力。这种经济运行主体的转移是非常深刻的变革，不解决旧体制中深层次的问题，国有企业就不可能成为独立的经济运行主体，没有合理运行的主体，社会主义市场经济就失去了基础，市场竞争机制就难以建立。
完善企业法人制度是确立企业市场主体地位的重要法律手段。企业要进入市场成为经济运行的主体，成为市场竞争的主体，就必须能够享有独立的民事权力、承担民事责任。正因为企业在市场经济中的特殊地位和作用，党的十四届三中全会的《决定》中把完善企业法人制度列为现代企业制度建设的一个重要内容。尤其是要求完善企业法人财产制度，使企业从有人负责，到有能力负责。使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。多年来我国的实践证明，完善企业法人制度、能有效地保护企业财产不受侵犯，有效地保护企业法人经营权不受非法干扰，有利于企业体制改革，有利于维护社会主义经济秩序，有利于国际贸易的开展。随着我国企业法人制度的完善，随着企业市场主体法律地位的确立，我国的企业改革将会出现勃勃生气。
二、现行铁路法人制度未明确铁路企业的主体法律地位，严重制约了铁路企业参与市场经济竞争
当前铁路企业的改革明显滞后，管理体制设置左右为难，改革举棋难下。笔者认为，其中一个重要原因就是国家对铁路企业在市场经济竞争中的法律地位至今尚未明确。铁路企业的属性是什么？铁路企业到底以何种身份去参与市场竞争。这些问题不解决，铁路的法人设置难尽合理，铁路企业在市场竞争中名不正言不顺，难以立足，难以取胜。
其主要表现为：铁路企业属性不清，法人设立不规范。
从建国到1990年7年颁发《中华人民共和国铁路法》前的40 多年时间里，国家没有一部法律明确中国铁路企业的法人身份。中国铁路企业基本上沿袭了前苏联铁路业的管理模式，管理体制基本上分为铁道部、铁路局、铁路分局、站段四个层次。管理方式是计划经济加上半军事化，全国铁路业由下而上一律按计划按命令执行。1990年7 月颁发的《铁路法》，第一次用法律的形式明确了中国铁路企业的三级法人设置。即，铁道部属于国家机关，铁路局、铁路分局属于铁路运输企业，同时兼有法律法规授予的国家行政管理职能。近几年，铁路法人设置又有了一些变化，有的经铁道部决定撤分局建立了小铁路局，有的铁路局改为集团总公司，铁路分局改为铁路总公司。为发展铁路的多元经济，各铁路局、铁路分局和有的铁路局、铁路分局的处室以及站段按企业公司开办条件，经工商行政部门批准办起了公司或企业。现行铁路法人设立基本上按三种程序办理。一是由铁路法直接明文规定。二是经铁道部决定改制。三是经工商行政部门批准设立。
由于对铁路企业属性归类不明，现行铁路法人设置存在严重弊端。第一，机关法人与企业法人双重身份并存。铁路部是国务院主管铁路的职能部门，属于国家机关法人，但又以企业的身份组织全国铁路的生产和经营活动，安排产、供、销。铁路局、铁路分局是运输企业法人，但又行使一定的行政机关管理职权，并设有公、检、法，拥有司法权。第二，企业法人与事业法人难分。各铁路局、铁路分局都有卫生防疫站，都兴办了幼儿园、学校、医院等事业单位。第三，非法人单位设立法人。机关处室和站段不是法人，但经工商行政部门批准兴办了具有法人资格的公司、企业。总之，现行铁路法人设置，即不象国家机关，也不象事业单位，又不象企业。这种状况在计划经济条件下，在铁路业处于垄断地位时期无损大局，在市场经济运行模式启动初期也勉强能应付。然而，当我国市场经济竞争机制已经基本确立的今天，铁路业才深感到这种不伦不类的法人设置，参与市场经济时困难重重。铁路企业以国家机关身份去处理一些事务或者纠纷，社会上总认为你是企业，难以开展工作；铁路企业以企业的身份去参与市场竞争，上下左右都是公公婆婆。诸如用工权、财产处理权、生产经营权、分配权、客货运输定价权等诸多权利受到限制，例如，运价全国铁路不管南方铁路还是北方铁路，山区铁路还是平原铁路，春运高峰还是酷暑淡季，全国铁路一年四季的运价一个样，每涨1分或降1分都必须经国务院批准。同时国家还规定了享受半价的一些旅客对象。这种背离市场供求关系和不计成本投入的定价，导致铁路业无法用价格杠杆去调整运能与运量的矛盾。铁路有时本来是优势却变成了劣势；铁路单位以事业单位身份去开展活动，国家又不投入人力和资金，铁路单位办社会的包袱越来越沉重，而且有时社会还不予认可。当前，铁路单位潜伏多年的危机已经开始暴露，全国铁路客货运量在全国客货总运量中已由鼎盛时的60％以上降至40％左右。经济效益大幅度滑坡，债台高筑，大多数分局一级负债就达数亿元。职工收入、福利也大幅度下降。为此，笔者认为，国家尽快明确铁路的法律身份，让铁路去迎接激烈的市场竞争，在市场竞争中去拼搏，去求生存，求发展。
铁路单位的本来面目就应该是企业。
铁路单位到底是国家机关、事业单位，还是企业？对于铁路单位的这个整体属性界定，是正确设置铁路法人的前提。首先，铁路单位不是国家机关，国家机关是统治阶级为了实现自己的国家权力，对国家事务进行组织和管理形成的完整体系，它包括国家权力机关、国家行政机关和国家司法机关。它行使的是社会管理职能，而不是以经济利益为目的。而铁路单位虽然也有一部分行政管理职能，但它大量的活动内容是组织运输生产，并以获取经济利益为出发点。为此，把铁路单位列为国家机关范畴显然不妥。第二，铁路单位也不是事业单位。事业单位活动的内容和宗旨是为社会提供公益服务，资金来源主要靠国家财政拨付，铁路单位虽然也有一些事业单位的事务，但它服务的对象主要是铁路单位内部，经费靠铁路企业提供。为此，铁路单位的整体属性也不是事业单位。第三，那么，铁路单位是不是企业呢？从马克思主义学说原理讲，铁路运输是生产在流通领域的继续，是生产的一部分。铁路是通过大量人力、物力的投入，实现产品、物资和人的位移，有投入有产出。而且不管是货运、客运，各行各业利用铁路也是一种生产、经营活动。从企业开办的要件看，铁路拥有资金、经营场地、从事运输生产活动，以获取经济利益为目的，能独立承担民事责任，它具有企业的基本特征和设立条件。因而，就中国铁路业整体而言，它不是国家机关，也不是事业单位，而是名符其实的铁路运输企业。这应该是铁路属性的基本归类，是铁路单位的本来面目。为此，建议对现行铁路法进行必要的修改，按铁路运输企业去设置铁路法人，明确铁路运输企业在市场经济竞争争中的主体法律地位，并据此去设定铁路企业与政府的权利义务关系和在市场经济活动中的权利义务关系。
三、围绕确立市场经济主体资格，设立铁路运输企业法人的法律思考
铁路企业法人设立应根据企业的设立条件和铁路业的个性特征，围绕确立铁路企业在市场经济中的主体法律地位，坚持“一把握”“三分开”的原则去考虑它的框架构想。
（一）坚持把握企业的开办条件和铁路业的个性特征，考虑铁路企业法人设置的层次结构和独立程度
铁路既然是企业，那么设立铁路企业时必须遵循民法通则及其他有关法律法规关于企业法人设立条件及法人的权利义务关系的规定。同时，又要充分考虑铁路的复杂性，考虑铁路与其他企业相比有以下个性特征。第一，工作的高度集中统一性，并形成全国铁路运输环节的连贯性，保证铁路运输畅通。市场经济客观需要和法人设置初衷，要求各个市场主体的独立性、自主性、灵活性，这与铁路企业不同。第二，经营活动范围的高度分散性、流动性。铁路局、铁路分局一般跨越几个省区，甚至个别站段也跨越1—2个省区。有的铁路员工、铁路设备在全国铁路流动。第三，固定资产难明晰，铁路局之间、分局之间、站段之间设备交叉或相连，由于历史原因国家投入和自筹资金难以分开。这给界定法人财产造成了困难。第四，工作效益难测算。铁路工作环环相扣、缺一不可，而出的产品只是物资和人的位移，谁应得多少收益很难准确计算。这就给法人财产分析、利益分配带来了一定困难。
鉴于铁路业的上述四个特征，在设立铁路企业法人时应考虑两个问题。第一，中国铁路运输企业到底设立几级企业法人较为恰当。应该既要考虑怎样利于铁路全方位参与市场经济活动，又要利于铁路的集中统一指挥，同时还必须考虑企业设立的条件是否具备，是否具有企业的权利能力和行为能力。基于这三方面的因素，笔者认为，就目前中国铁路运输企业实际，可以设立全国铁路、铁路局、铁路分局、站段四级铁路运输企业法人。第二，铁路运输企业法人的独立性与其他企业相比应有所差异。鉴于铁路工作的不可分割性，财产明晰性差和效益测算难的特点，因此，就全国铁路运输企业整体而言，应是名符其实的法人实体，而铁路局、铁路运输企业法人之间的权利义务关系设定也只能相对明确。
（二）坚持政企分开，彻底解决机关法人与企业法人双重身份问题
现在的铁道部是国家机关，工作人员是国家公务员而不是企业员工，而铁道部主要活动内容是企业行为。这样以政府官员的身份干企业的活，其职权能否正确设定，其权利能否正确履行，其责任能否恰当承担，其效益能否达到最佳，这些都是令人深思的问题。为此，中国铁路运输企业法人设立应该坚持政府与企业分开。把铁道部纯政府机关职能部分分离出去，另外组建精干高效的管理铁路的行政机关。将铁道部企业职能分离出来，还权与企业，可按公司企业设立条件重新组建由国家控股的中国铁路运输有限责任总公司，铁路局、铁路分局分别设立铁路运输有限责任公司，站段设立铁路有限责任专业公司。分别明晰国家与铁路运输企业的财产界限，各个层次铁路公司与总公司的财产关系要具体，要明确相互权利义务。铁路内外之间、上下之间均以企业法人的平等身份，按市场经济规律去组织经营活动。
（三）坚持企政分离，彻底解决企业与国家机关不分的问题
现在的铁路局、铁路分局既是运输企业，又在行使法律法规授予的行政机关管理职权，铁路局、铁路分局设有司法机关，这在当今中国的企业中唯独铁路企业一家。这种在企业中设国家职能部门，不仅加大了铁路企业的财力负担，影响了铁路企业全身心抓生产促营销，同时影响国家权力的正确行使。为此，铁路企业法人设置应该把法律法规授予的国家行政机关管理职能和司法权分离出去，这些机构可改设在当地政府机关和司法机关，鉴于铁路企业的特殊性，不可缺少这些机构，也可将这些机构改为派驻，但人权和财权应与铁路企业脱钩。
（四）坚持企社分离，彻底解决铁路运输企业办社会的沉重包袱
现在铁路内部非经营性的事业单位、后勤服务保障部门相当多，形成铁路是肝胆俱全的“小社会”。既影响了这些单位和部门设施的利用和专业技术人员特长的发挥，又使铁路企业越来越难承受这些物力、财力、人力耗费。铁路法人设置应突出运输企业市场主体地位，必须把这部分非经营性事业单位和后勤服务保障部门彻底地从铁路运输企业中分离出去，把本属于社会服务范畴的事交还给社会去办。这些单位和部门与企业分离后，其归宿可以直接交给地方事业部门，也可单独开办社会服务性公司企业。使铁路运输企业卸掉包袱轻装上阵，集中精力去参与市场经济活动。
上述只是对铁路运输企业法人设置的框架构想，由于铁路工作的特殊性和长期在计划经济模式上运作的惯性，使铁路运输企业法人设置有一定的难度。但是，铁路业面对的激烈竞争市场告诉我们，铁路业无论遇到多少艰难险阻都应该勇敢地朝着改革之路走下去，而且早走比晚走主动。同时只要国家下定决心，坚持理顺关系、突出主体、兼顾其他原则，仔细地处理好政企政分开、企社分开的善后事宜，尽快确立铁路运输企业在市场经济中的主体法律地位，为铁路参与市场竞争创造良好的法制环境，中国铁路才能够渡过难关，在市场经济竞争大潮中再次崛起。
杨荣旭
