一、资产所有者监控法制比较
国有企业经营行为是通过市场实现的，包括生产销售、资源配置等在内的行为系统，其行为和结果直接与企业的利益相关者有关，而与经营者的个人利益关联度明显低于其它所有制企业。经营者为了个人利益偏离所有者目标，要求及效益最大化原则之行为倾向极容易产生，为此，必须对经营者行为系统的每个方面和环节进行监控。纵观世界各国的法律制度，一般对企业经营者行为进行三层监控，即资产所有者监控，企业内部监控和市场监控。资产所有者监控是首要的、基本的监控环节。
当今世界各国，尽管社会基本制度不同，但都拥有一定数量可供国家所有、支配和使用的国有资产，因此，客观上都存在国有资产的营运活动以及与之相适应的一定数量的国有企业。众所周知，国有企业其根本特征在于所有权与经营权分离，企业资产所有权属于国家，经营权由企业的经理（厂长）阶层掌握。在企业的实际运作中，所有者委托经营者、经营者代理所有者成为资产营运的实际操作者，形成委托-代理关系，在这种委托-代理关系中，委托者的目标主要是资产保值和增值，代理者却存在与此不同的自身利益目标，委托者与经营者的目标函数的不一致使经营者存在偏离委托者目标函数的可能，而资本现实运运作过程中由于信息不对称的存在和结果的不确定性，又为经营者偏离委托者目标函数提供了机会和口实，一旦出现道德风险，可能则变为现实。于是，国有资产所有者为了自身目标的实现必然关心生产和经营，对经营者（经理阶层）进行控制和监督。
国有企业资产所有者监控即国家监控是对国有企业实施监控的重要一环。纵观西方主要发达资本主义国家的企业监督体系，国家一般通过政府与国会（或议会）共同实施对国有企业的监督。政府主要通过财政部门或设立专门委员会行使管理和监督权。美国专门设立国有资产管理委员会代表国家持股，德国是财政部、法国是财政经济与预算部、日本是大藏省代表国家持股，这些持股机构是国有资产所有者人格化代表，他们代表国家随时注意观察国有企业的发展状况，给国有企业制定经济发展目标，制定业务规则等对经营者进行监控。这些国家的公司法和其它法律也规定：所有国有企业都要有年度、月度的财务报告，这些报告要经过公共会计师审计签署，然后报告给国有资产人格化代表和有关机构，国有资产人格化代表可以随时对国有企业进行检查。有的国家还规定代表国家持股的机构可以通过对企业管理人员的人事调配和资金分配来对企业实行直接监控。德国法规定财政部有权向企业派出监事和批准董事会人选，进而监督董事会、经理及企业经营；法国财政经济和预算部也向企业派出常驻代表-稽查员，其职责是督促企业遵守各项财务规章制度，检查帐目是否合乎规定；美国国有资产管理委员会也派遣监督员或监督团，对企业实行财务监控，以确保国家对企业利润分配和亏损处置方面的决定权；日本大藏省也委任大公司的会计监察人和检查人负责企业财务监督，防止不当经营。不过这些国家的国有股权代表者一般不直接干预企业生产经营。同时，为了突出政府监控企业的力度，一些国家是总统或总理、一些国家是财政部门、一些国家是企业主管部门直接掌握国有企业代表人（董事、经理）的任免权，通过对董事、董事长的任免控制权来实施对企业的经营监督。
西方国家国会或议会对企业的监督主要通过审核企业年度报告、法律执行情况和提起诉讼等方式来行使监控权。英国法律规定国有企业要向议会提交年度报告和帐目，议会通过经常听取企业的财务报告，监督和审核国有企业经营状况；美国国会有权传国有企业的行政官员到国会作证和陈述法律执行情况及政策落实程度；法国国会通过调查和诉讼方式对国有企业监督，并且法律对诉讼提起条件、程序、诉讼和解等都有较为详细的规定，议会监控提高了监控权威性。
从以上看出西方主要资本主义国家在国家对国有企业的监督上的特征在于：监督主体单一或集中，政资分开，监督层次少，法定诉讼权。监督主体的单一或集中有利于明确监督权利和职责，促使监督主体到位；政资分开能防止行政权对监督权的侵犯和介入；监督层次少可增强监督透度明，减少监督成本、监督势能和监督随意性，提高监督实效；法定诉讼权的规定增强了行为后的法律控制，产生巨大法律威慑力。正是以上各方面的有机结合，使国家对国有企业的监督处于有序运行。
依照我国法律，我国对国有企业实施监督的主体主要是政府，权力机构除立法和监督法律实施外并不直接参与监督。在政府监督方面，近年来我国《国有资产管理条例》虽然也规定国有资产管理局负责监督管理国有资产保值增值工作。但传统的党委组织部门管干部、计经委管投资、财政部门管收益的管理模式并未完全打破。国有资产管理局的成立，只是在企业已有众多“婆婆”的基础上，又增加一个“婆婆”。目前，国资、土地、财政、经贸、劳动、组织等部门实际上都在行使部分国有资产代表主体的监督权，监督职责分布在各个职能部门。这使得监督系统在具体运行过程中因职能交叉重复、职责权限不清，再加上整个监督系统群龙无首，缺乏必要的宏观调控、沟通和协调，出现相互扯皮等现象，弱化了监督机制的整体效能。同时这些监督部门自身又是行使机关，他们集行政管理、执法执纪、经济监督权于一身，三权高度综合，弹性很大，都可以在权力行使过程中寻找租金，无利可图的就撒手不管，而有利可图的又一手管死。处理方式多为经济性强制性手段，一般造成经济性惩罚性的后果，严重影响监督机构的威信。
我国现行国家对企业的监督不仅监督主体不明，监督职权模糊不清，而且缺乏对监督主体失职和对监督客体具有威慑作用的法定诉讼权规定，这一方面使监督主体没有充分动机对国有资产负责，在监督成本较低的情况下，他们偏向于“事不关已，高高挂起”的态度，只要不发生重大问题，监督客体仍处于“虚监”状态。另一方面，由于对监督人员缺乏必要的监督，给监督人员与企业的经理们及董事同流合污“串谋”侵吞国有资产留下可乘之机。
为强化《国有资产管理条例》对国有资产所有者监控权的规定，我国《公司法》依据建立现代企业制度的法律要求，第66条规定国家授权投资的机构或者国家授权投资的部门行使对公司部分重大事项的决定权，这具体化了资产所有者监控经营者的规定，有助于监控权有效行使，但同时该条又规定国有独资公司不设股东会，由董事会行使《公司法》规定股东会的部分职权，实际上生产经营决策中的大部分权力仍由董事会行使，进而形成许多资产所有者仍然只能用行政手段控制经营层，即利用职位、党纪及荣誉来控制经营者，监控程序过于简单化。另一方面，我国在依《公司法》对国有企业进行公司制改造时，仍沿袭了《全民所有制企业法》中规定的厂长负责传统（注：杨瑞龙等：《相机理与国有企业监控》，《中国社会科学》，1998年第3期第4页。），原企业的原厂长（经理）等厂级领导自动成为董事会成员，其中厂长（经理）自动成为董事长，显然公司制具体改组并没有从根本上摆脱国有企业原有的监控模式，经营者仍处于独裁地位，法律规范所设计的应有效力很难演变为实效。
《国有资产管理条例》和《公司法》设计投资主体对国有企业经营行为监控的规范，极易使监控主体用行政方式约束经营者，弱化了监控实效。为此，1999年4 月国务院决定向国有重点大型企业派出稽察特派员，这一制度尽管与美、日、法等国稽查员制度在监督内容上并无二致，都是对企业财务和国家法律法规执行状况进行监督，但在稽查员任职资格和制度适应范围上存在较大差异。依据国务院有关规定，稽察特派员任职资格只有行政级别要求，即稽察特派员必须为行政副部级，其助理必须是司局级，然无专业知识背景要求。有别于西方国家稽查员的任职资格必须具有某一方面专业知识的背景要求。这样稽查特派员的行权能力和方式不能不受到其自身的限制，其监督力度不能不打折扣。加之稽查特派员制度只适用国有重点大型企业，从整体来看，该制度的效力更为有限。我国国有投资主体对企业经营层监控法律规范的上述特点，使外部监督力度有限或形同虚设，监督客体常常处于“无外部监控”状态。
二、国有企业内部监控制衡法制比较
国有投资主体主要是通过委托或选聘国企经营者、向国企派驻财务稽查员等方式对经营者予以监控，难以及时依托决策信息和显示企业经营状况的财务信号行使监控权，监控机制往往会因时空和信息的局限而失灵。因而，法律还必须设计企业内部监督制衡机制，以便与国有投资主体监控制度形成合力。国有企业内部监控制衡环节是核心的、关键的监控环节。
西方主要发达资本主义国家企业的内部都设有专门监督经营活动的机构。德国的监事会最具典型意义。监事会制度是德国发明的。德国法律规定国有企业国有股监事由财政部委任或解任，监事会是公司的决策机构和监督机构，作为决策机构其权力包括：选任和解任董事会成员和主席，审查董事会提交的决策报告和年度报告。作为监督机构有权监督企业领导依法按规定目标有效经营，董事会必须定期向监事会汇报有关公司的决策、利润、经营、营业额、公司事务情况以及公司或其子公司有重要关系的业务情况。监事会可以随时向董事会了解有关本公司或本公司合伙公司的重大事务。（注：雨芳：《德国国有企业管理》，《中国财经报》，1995年4月13日。 ）监督权力的规定并不能必然保证监督权力的有效运行，监督主体自身的素质、监督主体与客体之间有无利益粘连关系或其它利害关系对此都有重大影响，为此德国法律规定了监事组成、报酬及监事回避制度。监事会由适当比例的职工代表和国有股代表组成，除此之外，还要聘请一定数量的银行家和法律、经济等方面的专家参加监事会。监事会成员和管理董事会成员不得相互兼任，但一个可以担任多个企业的监事，国家指派的监事不得在企业领取报酬。与被监督企业领导人有亲属关系或与被监督企业有利害关系的，不得担任该企业的监事。外部监事的聘请，有助于提高监事知识文化素养和道德水准，提高监督行为的效力，职工监事规定使监督更具群众基础；监事与管理董事互不兼任避免了自己监督自己之嫌；回避制度保证监事能客观公正地履行职责。监督权力要落实到实处，除必须有以上制度外，还应有与之相适应的程序规则，为此，德国公司法规定了监事会的会议制度和表决程序：监事会一般每季开会一次，必要时可以随时开会讨论重大事宜，会上管理董事有义务向监事会报告企业的重大经营方针和经营状况。监事的监督不仅是一项权力， 而且也是一项义务。 德国股份法第111条规定：监事有义务行使职权监督董事的经营行为。 监事不履行监督义务或监督失职应承担赔偿责任，甚至某些情况出现还要与董事、经理负连带赔偿责任，这无疑会强化监事履行职责的动机，使监事努力履行其职责，认真监督公司事务。正是这切实有效的监督机制使国有企业董事经理的权限和活动受到了有效的监督和限制。
美国的监督机构采取了不同于德国的模式，即不象德国国有企业那样，经营机构与监察机构互相分离，彼此独立存在，而是经营机构与监察机构合二为一。理论上将监察机构这种存在方式称为单线型。其特点是：董事会同时兼有公司经营和经营监督两种职能，公司一般不设监事会。不过董事会内部建立起提名委员会、审计委员会、管理执行委员会。管理执行委员会负责执行董事会对有关公司的经营政策等重大事项做出的决定，审计委员会负责执行日常的监督事务，包括对公司的经济运作及财务情况进行审计监督。再者，董事会通过对经理人员的直接任命权的控制，也可以直接监督公司经营。然而美国国有企业中实际上一些董事同时兼任经理，而且在大型国有股份有限公司里，以最高执行经理为中心的业务执行委员会，不但有权决定公司的经营决策，而且有权决定公司有关经理人选，甚至还提名董事。这样，董事就成为自己监督自己、或者事实上由公司经营者推选产生的董事去监督经营者的经营行为，其监督效力不能不受到影响。为此美国国有企业导入了外部董事制度和强化财务独立。法律规定企业必须从外部选聘一些专家、学者、律师、银行家或其它公司总裁作外部董事，这些外部董事组成独立于公司业务执行委员会的内部委员会，专门行使经营监督职能。在实际操作中，由外部董事所组成的会计检查委员会，行使对经营机关监督的权力，由外部董事组成的审计委员会，行使公司财务监督权。同时国家向国有企业派遣监督团或监督员，对企业财务行使独立决定权。外部监事绝大多数是社会知名人士或专家学者，能够对公司使命、战略和行为准则作出独立判断，能够对总经理和管理层的业绩作出客观、公正评价，外部董事的这些背景和个人素质，对董事和经理能起到有效制衡作用。正因为这样，过去象美国一样采用单线型监察机构的英、法等国也都引入了外部董事制度。
日本国有企业内部监控制度兼容了德美模式并形成日本特色，监督权由董事会和监事会分别行使，董事会行使业务监督权限，监事会行使会计监督和部分业务监督权（业务执行的合法性）。董事会的监督对象是代表董事及业务担当董事所行业务，为了让董事会能够判断上述行为的正确性、合法性与妥当性，代表董事及业务担当董事，必须就业务的执行情况，每三个月向董事会报告一次。监事会监督的内容为：随时要求董事报告营业情况或调查本公司业务及财产状况，对董事向股东大会提出的议案和文件进行调查，如发现董事将要从事公司营业目的范围以外的、违反法令章程的行为，致使公司发生显著损害之兆头时，监察人（日本法律对监事的表述）可以制止，且董事发现对公司有显著损害征兆的事实时，也应立即报告监察人。同时，设立会计监察人制度，选任由公共会计师或监察法人担任会计监督职能，正是上述监控法律规定所设计的制度，使得经营管理人员的行为过程及公司财务会计都置于监事会监督之下。日本商法也对监事会的组成作了严格规定以保证监督的独立性和实际效果，大公司的监事人数为三名以上，其中常勤和公司外的人选须各一名以上，且受聘人在就任之前五年内不曾是该公司或该公司子公司的董事、经理或其他职员。同时，为使监事尽职尽责，日本法律还规定：监察人由于疏忽大意而没有尽到职责时，该监察人对公司损失负连带损害赔偿责任。
西方主要资本主义国家公司法等法律对监事会的法律规定尽管形式各异，然而监事权利义务一致及监事失职应承担相应法律责任是其共同特点，正是这一特征使监事有足够法律动力履行监督义务和行使监督权，进而对经营层形成强力监控。
我国《公司法》和《企业财产监督管理条例》对公司内部监督机构的规定吸收了德国法的主要原则，企业内部设立监事会负责监督工作。但同德国监事会制度相比有许多不同之处，首先，监事会无选任和解聘董事及厂长（经理）的权限，该权限仍保留在向国有企业派出监事的国家授权投资的机构之手中，这样，监事、董事、经理实际上都成了国有股东指定人员。实践中，他们大多是代表国家持股的部门或机构领导人的亲信，甚至这些亲信之间又可能是亲信，亲信监督亲信，不仅说明他们深受作为国家股代表的部门或机构领导人员的信任，而且可能在上司心目中占有一席之地，监事会成员的组成也就不可能不征求他们的意见。同时，我国政治经济体制历来是按行政权大于监督权设置的。这样，董事会实际上就间接地控制了监事会，监事会也就成了“看董事脸色行事”的机构。其次，监事会行使职权无常设机构和必要的实施手段，监察权行使往往落空。我国《公司法》第26条虽然也规定了监事会可以行使财务监察权，对董事、经理违法、违规、违纪行为进行监督，对董事、经理损害公司利益行为请求纠正。但当董事、经理拒绝监督和纠正时，法律并未规定监事应如何对待此种情况以及监事可以采取何种救济措施。同时，依据《公司法》监事会为常设机构，实际上监事会在公司内部并无独立地位。在多数情况下，由于监事多为兼职，监事会也没有自己的常设办事机构，其日常监督职能根本无法正常发挥。再次，监事会行权经费缺乏相应法律保障，行权常常成为不可能。监事对经营者行为的监督主要是财务监督，专业性强，往往需要聘请律师、会计师、审计师等专业人员参与具体工作，需要一定经费支出，而《公司法》并未对该种经费的开支作出相应规定，这为经营层以缺乏经费为由拒聘上述专业人员参与具体工作提供口实。监事会的某些监察权根本无法行使。再次，对监事会履行职权缺乏相应的程序规则，这使监事职权难以落到实处。最后，《公司法》只对监事滥用职权收受贿赂、侵占公司财产等违法的法律责任做了规定，而对监事疏忽大意或故意不履行监督职责而给公司造成损失的行为缺乏相应法律责任的规定。实际生活中，由于我国国企监事会中缺乏真正的资产代表者，监事对公司的经营状况和经营效益缺乏一种内在深度关切，没有足够动力履行监督义务，常常失职。正是上述情况的存在“弱化”了对经营层的监督。
国外监督经验告诉我们，一支强有力的外部董事队伍或严格独立的财务监督，对此可以起平衡作用，然而我国既无外部董事制度规定，也没有相应的财务独立。我国《会计法》虽然规定会计人员和会计机构有权行使会计监督，然国有企业内部会计人员由董事长或总经理聘任，并对他们负责，这样监督主体地位不仅低于监督客体，而且还受制于监督客体，监督行为是很难进行的，会计监督功能自然就弱化了。
我国国有企业内部监督同西方资本主义国家国有企业相比还有一点显著不同的是：工会和职工代表大会行使民主监督权，党委纪检部门行使党纪监督权，按理说这些监督功能发挥得好，也能对经营层形成有力监督。然工会和职工代表大会行使民主监督权的法律法规很不健全，与广大职工的监督权相配套的选举、罢免、检举、控告和建议等程序规则缺乏应有规定，这就使得民主监督渠道不畅、民主监督形成虚设。而党委纪检部门的监督对象或范围仅限于对党员干部的党纪监督，且当董事或经营兼任党委部门负责人时，这种监督根本不能进行。
三、国有企业市场监控法制比较
在市场经济条件下，任何一种经济体制和制度其效力发挥都离不开市场机制配合。同样有效的监控体系也必须把市场监督纳入自己范畴，国有企业国家监控机制和内部监控机制实效发挥，必须有市场监控机制的配合。比较和考察西方主要市场经济发达的国家的市场监督体制，收购与兼并、破产及经理市场是该机制发挥作用的主要手段。
一是收购和兼并。收购与兼并是指当一个企业经营不善或表现不佳时，其他企业就可以提出以较高的价值向股东收购其股份。当收购到足够成为最大股东的股份时，收购者就有权召开临时股东大会，并要求通过投票来改组董事会，撤换董事长或高层管理人员。国有企业的主要组织形成是股权式企业，该机制同样可以适用。该机制的实质是用追惩性方式发挥“用脚投票”的作用，来行使对董事会和经营阶层的监督。其存在和有效动作有助于企业经营效益提高和决策失误减少。因为在一个规范的产权交易市场上，股东如果对公司经营状况和董事不满，可以在股市上卖出股票来转移风险，其它企业也可以收购该企业股票。通过股票的波动反映所有者对公司的评价，从而约束决策者的行为。西方主要发达资本主义国家均有完整的产权交易市场和完善的法律体系，其收购兼并行为规则、程序、中介服务机构、法律责任都有明确规定，经营不善的企业随时都可能被收购兼并，国有企业也不例外。这样为避免收购兼并，企业经营者不得不勤勉工作和尽力避免决策失误，经营者的经营和决策行为受到了间接性监督。在美国这一机制发挥了巨大作用，并明显弥补了企业内部监督机制的缺陷。目前我国购与兼并缺乏宏观调控和有效的政策引导，尚未制定和建立规范收购与兼并的产权交易市场和交易行为的法律法规体系，产权交易市场发育不平衡，产权交易活动很不规范。更有甚者，我国法律对国有法人股上市交易作了各种限制。使得国有资产所有者对企业的监督主要内在于企业，而很难外在于产权交易市场。同时许多国有企业的领导人员，目前的金融意识比较淡薄，也不大注意企业自我形象的塑造，即使国家使用“用脚投票”方法，也不一定就能对公司的行为起多大的约束作用。
二是经理市场。经理市场是市场监控机制发挥作用的又一重要因素。西方主要发达资本主义国家都已建立了庞大的经理市场并存在激烈的竞争。经理市场的存在，一方面是企业家可以通过经理市场选择理想的企业任职，一旦任职则收入丰厚，工资是企业职工的数百倍，足以维持其社会地位，但经营失败则声名扫地，连找工作都很困难，并要负终生赔偿责任。另一方面财产所有者也可以在为数众多的经理市场找到理想的经营者。正是这种双向选择原则给在业的经理形成强大的压力，他们为了保住经理这个难得的酬金丰厚的岗位，必然要顾及企业长远利益而兢兢业业工作，选任和解任经理的“用手投票”的监督作用，在这一机制的运用过程中将发挥实效。
我国现阶段缺乏经理市场甚至职业企业家人数都很少，而厂长经理由政府部门任免，这一方面使选人的视野范围比较狭窄，企业厂长经理易生骄傲自满情绪，轻视各方面的监督甚至置监督于不顾，使自己处于完全自由状态，另一方面，企业经理人员为了自身权益，把自己的主要精力不是放在经营上，而放在博得干部管理部门的好感上，财产所有者“用手投票”机制也难以发挥实效。
三是破产。严格意义上讲破产制度并不是一种市场监控制度，我们是基于企业破产的条件之一经营管理不善，与市场有一定关系，且破产直接影响通过市场联系起来的债权人利益这一认识，将它视为市场监控手段的。从本质上讲，破产不与相应法律制度联系起来难以形成对经营层有效制约。不过，英国破产法的管理程序，法国破产法中的内部警报程序、德国破产法中的“临时管理人”制度等程序，规定在宣告企业破产前给予一定保护期，保护期内债权债务双方都能对企业进行重组。经营层出于对重组过程中失去其经营者地位进而给自身利益带来损害的担忧，自觉地受法律的约束。我国破产法缺乏上述程序，且在某一国有企业失去经营者地位的经营者并不绝对给其实质利益带来损害，因而，破产并不给经营者带来任何压力，进而难以促使其自觉履行法律应尽义务。
以上比较启示我们：西方国有企业法律监控制度中法律规范明确具体、适用性强；监督权行使有保障措施和程序规则；监督主体权利义务统一、责任明确；各监督环节能互相衔接，形成合力。正是这些因素促使法律规范效力转化为法律实效，进而形成对国有企业经营者行为切实有效的法律监控，使经营者最大可能地以资产所有者利益为依归进行经营。因而，中国要进一步解决当前国有企业脱困中的重大问题，在法律监督机制完善方面应采取以下措施：首先，通过司法、行政甚至立法解释，对监督法制中一些规范作出明确、具体解释，增强可操作性。其次，完善立法，对监督权行使保障措施及程序规则予以规定。再次，无论法律解释还是完善立法都要注意结合我国具体国情进行，增强法律规范的社会适应性。
肖北庚
