一、现阶段中小企业发展的主要制度障碍
1.产权模糊不清。中小企业基于历史和政策的原因，产权并不都很清楚。从所有制来看，中小企业有国家所有的，集体所有的，乡镇办的，私营个体经济的和“三资”企业的。其中，产权不清主要集中在国有、集体和乡镇中小企业。比如集体所有制企业，产权关系都比较模糊：有的企业是由手工合作社改造过来的，有的企业是由家庭妇女互助组转变过来的。有的职工以劳动资料入社，有的职工带现金进企业。此外，由于过去几十年实行的是低工资、高积累政策，企业资产中都含有一部分劳动者的劳动沉淀，这部分沉淀的产权不明晰。
2.缺乏系统、独立的经济扶持政策。中小企业和大企业相比，具有资金匮乏，科技水平低下，人员素质低，抗风险、抗竞争能力差等弱点，急需政府有一套扶持政策。总的看来，我国对中小企业的发展缺乏长期系统的战略与规划，缺乏独立统一的政策体系。相关扶持政策也是宏观调整的多，改善中小企业微观运行的少；事后调整的多，事前指导的少；对公有制中小企业扶持的多，对非公有制中小企业扶持较少；对税收政策扶持较多，在信贷资金上扶持较少。
3.法律体系不完善。我国由于对中小企业缺乏长期系统的规划，因而，至今也没有一部全国性的明确规范中小企业组织和活动的基本法。现阶段我国有关中小企业的立法主要有《城镇集体所有企业条例》、《乡镇企业法》、《合伙企业法》、《私营企业暂行条例》等。这些立法以所有制为标准划分中小企业，缺乏统一性、系统性和科学性。除乡镇企业法外多数以《条例》的形式出现，立法层次比较低，既有相互重叠，又有很多空白。缺乏对特殊行业、产业的中小企业的重点扶持的立法，亦缺乏对中小企业外部环境，如融资、技术、信息、人才管理等方面的法律规范。
4.缺乏完善的社会服务网络。中小企业要发展，需要有人为它提供市场信息，为它培训管理人才，为它进行市场调查等。这些工作如果中小企业自己承担，就丧失了中小企业小而活，小而精、小而专的特点，事实上，中小企业也难以胜任。因此，健全社会化服务网络对中小企业发展至关重要。日韩两国政府在这方面十分重视，成立了许多民间组织负责对中小企业的指导和服务。
二、国外中小企业立法的经验
促进中小企业的发展，是个国际性的大课题。任何国家，不论发达国家，还是发展中国家，都把促进中小企业的发展作为一项重要国策，并且制定了相应的法律，以促进和保障中小企业的发展。
美国在战后有两次高失业期，即萧条的50年代和70年代末期到80年代初的滞胀。他们都把发展和支持中小企业作为解决就业和启动经济的一项重要国策，并制定了一系列的促进和支持中小企业发展的法律。1953年，联邦政府颁布了旨在保护中小企业自由竞争的《小企业法》，并授权美国联邦政府建立了小企业管理局（sba），为中小企业提供金融经营管理方面的服务。此后，在1961年、1967年和1974年又分别对该法进行了修改，使该法在新的经济形式下支持了小企业的发展。而70年代末的高闭业和高失业，使联邦政府意识到仅靠保护政策还不足以维护中小企业的生存，必须培育企业的竞争能力。为此，在80年代初，又陆续颁布了《小企业技术创新开发法》、《小企业经济政策法》等一系列法规和政策，服务重点转向提高竞争能力和敢于挑战先进技术的风险事业。
日本在战后能迅速恢复经济，成为世界第二经济大国，也是和该国重视中小企业发展分不开的。1947年，日本制定了《禁止垄断法》。1948年，日本政府则根据《中小企业法》在通产省设立了中小企业厅，设立了政府的中小企业专门金融机构，以金融、组织协会、诊断指导为三大服务重点，支持中小企业的发展。进入高速增长期后，又于1963年颁布了以实现“中小企业高度化”和“消除事业活动的不利因素”为基点的《中小企业基本法》，次后又有《中小企业信贷保护法》、《中小企业现代化促进法》、《中小企业倒闭共济法》、《中小企业指导法》等多项有关中小企业的立法。此外，在日本，除通产省设有中小企业厅外，还在全国9个地方派出机构的通商企业局内设立了“中小企业课”，分别统辖地方中小企业。同时在全国47个都、道、府、县的经济局里设立了“中小企业部专管”。在全国3200多个市、町、村设立了中小企业主管，全国形成了自上而下的中小企业管理网络。
在英国，1991年盎格鲁-日尔曼基金会支持的一项研究《欧洲的中小企业》的研究报告指出，英国经济活力不如德国的一个重要原因便是德国中小企业对社会、经济的贡献比英国大的多。但是，有资料表明，英国职工人数在100人内的中小企业几乎涉足英国的所有行业，为英国创造了1000万个就业机会，中小企业职工人数占英国企业总数的50%，其产值占除金融业外的国民生产总值的42%，正是由于英国中小企业在国民经济中拥有如此重要的作用和影响，因此，现任工党政府无论在宏观经济政策还是具体法规的制定方面都体现了扶持在小企业的精神。英国政府除了对中小企业实行税收优惠外，还利用因特网开通的“商业联系网站”向中小企业提供最具权威的市场动态和行情分析、行业监管的法规、产品基本标准和成功企业的经营经验。
发达市场经济国家的经验给我国有以下几点启示：（1）发展市场经济必须重视中小企业的发展，中小企业虽然在一国经济中不占主导地位，但也不再仅仅是充当大企业的配角，而是和大企业并存的国民经济中不可缺少的重要组成部分。特别是随着新技术革命和第三产业的迅速发展，为中小企业的发展拓展了更广阔的空间，中小企业不仅广泛存在，而且充满活力，成为推动市场经济的积极力量。（2）中小企业的健康发展必须有完善的法律制度支持和政策扶持，有完善的社会服务体系，必须有一套健全的规范中小企业组织与活动的立法，还应当为中小企业创造公平宽松的外部竞争环境。（3）发展中小企业是对付高失业和经济萧条的有效措施。因为中小企业投资少，社会风险小，其经济灵活，更易于进攻市场空隙，同时它吸收就业多，有利于启动经济。（4）要发展中小企业必须把它作为和大企业并列的一个独立研究范畴。中小企业在组织形式、运行机制、管理方式上的多样性和创新性，是大企业无法比拟的，对这些内部问题的研究，可以促进企业自身的进步和发展。
三、促进中小企业发展的法律对策
1.加快制定《中小企业基本法》，为中小企业改制进行和健康发展创设基本的法律制度。在该法中，应当包括下列内容：（1）中小企业的立法宗旨是充分保护中小企业的合法利益，维护公平竞争秩序，促进中小企业的健康发展，使中小企业适应不断变化的运行环境，取得更好的经济效益。（2）明确中小企业的法定分类标准，摒弃现行的以所有制为界划分企业的立法标准，从而明确中小企业法的适用范围。（3）明确中小企业法的基本原则。如效益的原则、自主的原则、公平的原则和协调发展的原则等。特别要体现对不同所有制的企业应当一视同仁，从而使不同所有制的中小企业都能够获得公平竞争机会。（4）允许中小企业在不同行业间自由进入和退出的规定。其立法意图应当是鼓励中小企业自由进入市场，尽可能简化对中小企业的登记和审批手续，降低创业的难度，适当降低最低资本限制的要求等。（5）对某些行业的中小企业采用减免税收的优惠及减轻中小企业的社会负担，禁止乱摊派的规定。（6）明确规定中小企业的法律形态。中小企业可以采取公司制、股份合作制、合作制、合伙制、独资企业等企业法律形态。此外，对现行国有中小企业还可以采用联合、兼并、租赁、承包、拍卖等经营形式，保障中小企业改制的成果，促进中小企业的发展。（7）明确规定中小企业的产权关系，使国有、集体中小企业的产权明晰化。
2.制定完善中小企业改制的立法，保障改制成果。中小企业改制的过程，就是在清产核资的基础上运用兼并、出售、破产等产权变更方式，对原有企业的产权进行重组，建立新企业的过程。因此，对兼并、出售和破产等产权变更行为也要进行规范。具体包括以下内容：（1）对改制过程中亏损严重、资下抵债的企业，要按照《破产法》、《民事诉讼法》中的企业法人破产还债程序，先行破产。对于国有中小企业严格适用《破产法》的规定，对于非国有中小企业破产，应适用《民事诉讼法》的规定，因而，应当加快修订、完善统一的新《破产法》。（2）尽快制定《企业重组法》，将企业兼并行为和出售行为统一纳入这部法律加以调整。
3.完善和制定社会中介服务机构的法律，扩大为中小企业服务的范围，提高服务质量。中小企业规模小，分布面广，其要素、产权流动重组的频率远比大企业高。同时它们获得要素、信息的能力及所能承担的成本又是相当有限的。这就要求各种中介组织要针对中小企业在建立、运行、发展以及破产重组方面的需要提供社会化的服务体系，如中介服务、信息服务、培训服务、企业诊断和经营指导服务等，优化中小企业的生存发展环境。这方面，（1）要严格执行《律师法》和《注册会计师法》等法律规范，扶持一批专业化程度高、责任能力强的律师事务所，会计师事务所，为中小企业提供客观、公正、独立的中介服务。（2）由中小企业管理部门加快制定有关科技服务、培训服务、财务服务、企业诊断和经营指导服务等方面的专业化规章，使中小企业的服务规范化、科学化、系统化。
4.加快制定《中小企业促进法》，积极促进科技型、环保型、资源综合利用型及乡镇中小企业的发展。实行重点扶持的企业包括：以高新技术转化为支撑的技术密集型中小企业；以软件开发为代表的计算机应用服务业中小企业；以生产环保产品，提供环保服务以及资源综合利用为特征的环保型中小企业；以智力资源为主要投入要素，为生产活动和管理职能以及行政指挥职能提供服务的咨询服务业；对提高农业产业化水平，为农村劳动力提供就业机会发挥作用的乡镇地区中小企业。
江合宁
