［内容提要：企业破产法具有防止债务无限膨胀，保障债权在最大限度内获得满足和公平受偿，以及优化结构等积极功能，具有不可替代的社会作用。因此，研究破产法的消极功能和抵消其消极功能的对策十分必要。
其一，债权人因破产遭受损失是破产制度的必然结果，但企业破产毕竟是社会的不幸，可通过企业拯救制度、担保制度和及时破产来解决；其二，无人申请，破产制度难以实施是无利益驱动使然，应突破申请破产为当事人“私权”之界限，规定法院依职权宣告破产的权力和企业主要管理人员申请破产的义务，强化破产的优胜劣汰作用；其三，假破产、真逃债是某些企业钻法律的空子大发破产财的结果，可采取加强对该违法犯罪行为的打击力度、由律师和会计师主持清算以及建立真正独立的法院体制以降低地方保护的不良影响等措施；其四，破产企业的在职职工退休职工的失业保障和生活来源等问题十分复杂，应处理好破产企业职工的再就业和安置费问题并健全社会保障制度。
破产法的以上四种消极功能产生的根源在于配套法律、制度的不完善以及法律未得到贯彻执行和遵守。要通过建立、健全配套法律和制度以及公正司法克服破产法的消极功能，使其积极功能更好地发挥作用。］
［关键词：破产法，消极功能，原因，对策］
十几年来，全国各地法院纷纷审理破产案件，对一些严重亏损、已无力恢复生机的企业，经申请宣告其破产，取得了良好的社会效果。之所以能够如此，是因为破产法具有下列积极功能：
第一，防止债务无限膨胀，保障债权能在最大限度内得到满足。严重亏损、无力复苏的企业如果继续经营，势必会继续举债，又因没有盈利，必然会扩大损失。及时破产能避免企业资产进一步流失，保障债权人利益的最大化。
第二，保障债权人之间的公平受偿。破产法的根本目的就是使各债权人按顺序和比例获得清偿，以避免产生债权人争相行使债权的混乱局面，以及由此给多数债权人造成的损害。
第三，优化结构功能。破产法确认了市场竞争机制的优胜劣汰作用，可以使产业和产品结构得以有效调整，使生产资料和劳动力流向效益好的企业和部门，达到资源优化配置。
破产法除具有以上积极功能外，还有一些缺陷和不足，以致于破产制度的实施也带来了一些社会问题。这些缺陷，部分是由破产法的不完善所致，部分是破产法的必然结果。对于前者，已有不少学者提出了许多修改和完善我国破产法的意见，笔者不再 赘述。而后者则是破产法的消极功能，具体包括以下几个方面：
其一，破产虽能使债权获得公平清偿但不能全部清偿，因而造成债权人利益受损。
其二，债务人的事业毁于一旦，破产也使债务人遭受损失，双方当事人都不愿意申请破产，破产制度实施困难；
其三，由于破产制度本身的原因，导致少数人钻法律的空子，利用破产之名，行逃避债务之实；甚至出现了破产致富的反常现象；
其四，破产导致职工失业，再就业又十分困难，再加上离退休人员的生活来源问题，影响了社会稳定。
在破产法的功能中，积极功能是主流。也就是说，实施破产制度利大于弊。并且，破产法是对优胜劣汰的市场竞争机制在法律上的确认和最终实现的形式之一。建立社会主义市场经济体制，破产制度的实施势在必行，这就要求我们采取积极的态度，研究各消极功能产生的原因及相应的对策，以减少和克服破产法的消极功能。下面分别论述破产法的四种消极功能，并研究克服各消极功能的途径和方法。
一、债权人遭受损失问题及对策
（一）产生原因
破产制是在债务人资不抵债的情况下公平受偿的制度，各债权人按顺序和比例分配破产企业的财产，这是破产法的根本制度和要求，也是破产制度所要达到的主要目标，在这种基于债务人资不抵债的清偿中，债权人的利益必然或多或少地受到损失。这与民法所保护的一般债权债务关系的实现方式截然不同，对债权的保护显得不足，并与现代市场经济所要求的交易安全发生了部分背离，增加了市场主体进行交易的顾虑。同时，我们也应看到，破产制度是在债权人利益已无法获得满足时对广大债权人利益的最大保护，债权人利益的最大化正是破产制度的价值所在。虽然这种制度会给债权人带来“阵痛”，但是它却最终保护了债权人利益和交易的相对安全。
（二）对策
怎样减少破产所带来的“阵痛”呢？笔者认为以下三种措施切实可行：
1、建立企业拯救制度。
破产使债权人和债务人都遭受损失，是一种迫不得己情况下退而求其次的做法。如果通过实施拯救能使企业得以复生，则可以使债务人的事业得以延续，债权人获得全部清偿，这种两全其美的措施当然是最佳选择。纵观各国立法，拯救濒临破产的企业使之得以复苏的举措不外乎政府挽救、和解与整顿三种。
①政府挽救，亦即政府通过给予资助或采取其他方法，使濒临破产的企业得以恢复生机的措施。它是政府为实现宏观调控职能，在特定条件下不得不对企业进行直接干预的措施。因此，政府挽救的对象只能限于公用企业和与国计民生有重大关系的企业。这些企业的正常运转，是国民经济运行和人民生活所必需的。它们一旦破产，后果将不堪设想。因此，政府有必要对其实施挽救，政府挽救制度并非我国立法所独有，日本、法国等许多西方国家的有关法律也有类似的规定。政府对上述两类企业的挽救，应以不损及企业的独立地位为限；并且，除非债权人同意作出让步、自愿承担部分损失，也不应损及债权人的利益。政府的资助和支持，还应小于或等于企业破产带来的损失。否则，这种挽救也就失去了意义。在以上条件都符合的情况下，政府可采取的挽救方法有以下三个：首先，由濒临破产企业的上级主管部门（通常是投资开办者）对企业追加投资，使资金匮乏的企业恢复经营；其次，政府财政部门予以财政补贴；第三，有关部门减少其税收、上交利润等经济负担。以上三种措施也可以综合运用，以期取得更佳效果。
②建立和解制度。许多国家的破产立法都规定了在破产申请前和申请后的和解制度，而不像我国破产法那样只规定了破产申请后的和解，也没有我国立法中上级主管部门申请整顿之类的限制。台湾破产法中还规定了破产申请之前的商会和解与法院的和解两种制度，与我们的和解制度相比，破产申请前后都可以进行和解的制度能更有效地预防企业破产，使债权人、债务人和全社会的整体利益都避免了损失，两种破产和解立法孰优孰劣是不言自明的。鉴于此，我国立法也应赋予濒临破产的企业在破产申请前和破产申请后都有申请和解的权利，并减少对和解的不必要的限制。只要债权人、债务人双方自愿达成和解协议，其协议又不属于无效和可撤销合同之列，就应该允许双方进行和解。当然，为了保护双方当事人的合法权益，和解协议必须经法院认可方能生效。在和解协议的执行过程中，法院有权对双方当事人特别是债务人的行为进行监督，发现和解协议的执行已成为不可能或严重危及债权人利益等情形时，法院应裁定终结和解协议的执行，并同时宣告该企业破产。
③整顿制度。与和解制度不同，整顿乃是我国破产立法的独创。它具有以下两个显著特点：首先，进行破产整顿取决于法院对和解协议的认可，和解的目的在于整顿。其次，企业的整顿由企业的上级主管部门主持，有强烈的行政色彩。尽管整顿制度的行政干预对企业的自主经营权有一定影响，但是作为对濒临破产的企业进行拯救的一项措施，整顿制度也有其继续保留的必要，不过要注意不能使它成为限制企业申请和解权利的制度。
2、建立担保清偿制度。
能通过企业拯救制度使濒临破产的企业复苏固然是最佳选择，然而真正能通过挽救复苏的企业毕竟是有限的，这就应当考虑如何降低债权人损失，保障债权人利益。要求债务人提供担保能保障债权的实现，也不失为一项好的措施。所谓担保，就是保障债务履行和债权实现的法律制度，可分为人的担保和物的担保两类。
人的担保是以第三人的信用保障债权实现的担保形式，即指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为，也就是保证。在第三人提供了保证的情况下，债务人破产时，债权人可以向法院申报债权，也可以不向法院申报债权而只要求保证人代债务人清偿债务。在申报了债权的情况下，对不能获得清偿的部分，债权人仍然保留向保证人追偿的权利。
物的担保对债权人来讲就是担保物权，是以设定该权利的债务人或第三人所有的特定物的卖得价金清偿债务，即以担保物的交换价值保障债权实现的权利。当债务人到期不能清偿债务时，债权人就可以出卖担保物，以担保物的卖得价金充抵债务，该权利在消灭中寓其实现。对破产债权有意义的物权担保有抵押、质押和留置三种形式。只要以上权利的标的是债务人所有之物（或财产权利），债权人在破产程序中即享有别除权（我国破产法称之为有财产担保的债权），就该担保物可以优先受偿。担保物的价值只要不超出所担保的债权，该担保物就不能计入破产财产，而超出部分计入破产财产，别除权人毫无损失。在第三人的特定物上所设定之担保物权，债务人不能清偿到期债务之时，债权人虽然不享有别除权，但同样可以将该特定物或财产权利变卖或折价，以实现自己的债权。
无论是人的担保还是物的担保，都对保障债权债务关系的稳定以及保护债权人的利益起着重大作用，它避免了破产制度对债权保护的不足，并适应了现代市场经济对交易安全的要求，还可以减少破产对信贷资产的巨大冲击，保障金融稳定。
3、及时宣告破产，避免损失扩大。
对于那些已经严重亏损，无力恢复经济效益的企业而言，破产时机选择愈晚，资产流失率愈高，债权人所受损失也就愈大；并给债务人部分偿债、损害其他债权人利益的行为造成可乘之机。企业设备、厂房的废置与失修，原材料及产成品的积压等都会使破产资产减少；而且债务利息的增加也会降低债权可获得清偿的比例，以上这些都会使债权利益受到损害。一个企业在还有恢复经济效益的希望时，一般还会作最后的挣扎，避免陷入破产境地。这时，他们会多方筹资。而对于手中的资金，自然会牢牢掌握，不会对部分债务进行清偿。然而，当企业的破产已经成为无可挽回的事实时，它们就可能清偿某些关系人的债务而损害其他债权人的利益。因此，及时破产成为把债权人的损失减到最低限度的有效措施之一。当债权人发现债务人已达到破产界限时，应顾全大局，积极申请破产，一个守法的债务人不可能从迟迟不破产中得到任何利益，债务人也应从社会整体利益出发，主动及时地申请破产。并且，及时破产也可以使破产企业的有关人员从困境中解脱出来，寻求新的发展。而财政、税务、审计等监督部门一旦发现企业已达破产界限，也应敦促该企业申请破产。
二、无人申请，破产制度难以实施问题及对策
（一）产生原因
破产制度的根本目的是保障债权人的利益，使之能获得最大限度地公平受偿以及对市场优胜劣汰的竞争机制的确认。要实现这一目的，首先依赖于破产程序的启动。然而，双方当事人从各自的利益出发，都不愿去申请破产，以致于破产制度的实施陷入困难境地。
债务人不愿自己去申请破产。企业的管理人员认为，企业破产说明自己水平不高，没有能力管理好企业，宣告破产会影响自己的前途。而如果不破产，只要企业还有一定资产，他们就有油水可捞。并且，破产后职工丢了饭碗，生活没有出路，可能影响社会稳定。实际上，资不抵债无力发展的企业，职工工资发不了，生活没有保障，这本身就已构成了社会不稳定因素。企业主管部门也怕影响自己的形象，不愿让下属企业破产，这样拖下去，久而久之，自然会坐吃山空，受损失的当然是债权人，银行更是首当其冲。当然，债务人不愿申请破产的最根本原因是，合法的破产对其无利益可言。在一般的诉讼程序中，当事人提起诉讼都是为保护自身实体权利而行使的诉讼权利。而作为债务人的企业法人破产后其法人资格即告终止，企业法人无任何利益，破产程序的主要目标是债权人利益的最大化，也不可能使破产企业获利。没有利益驱动，企业法人当然不愿主动申请破产。因此，除非不破产会危及企业管理人员的切身利益，他们一般不会考虑去申请破产。我国公司法第一百九十六条规定：因公司解散而清算，清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后，发现公司财产不足以清偿债务的，应当立即向人民法院申请宣告破产。这一条虽然规定了申请破产的义务，但也仅限于解散清算时发现资不抵债的特殊情况。在这种情况下，如果公司解散后所有的财产分给股东，那么债务也应在公司所有的财产范围内照此办理。如果公司财产不足以清偿债务，就可能危及股东的利益，由他们组成的清算组绝不会对此等闲视之，当然要申请破产以救解脱。而在一般情况下，特别是针对国有企业而言，就没有这种内在驱动力，让债务人一临破产界限就主动去申请破产，以保护债权人利益是很难实现的。
债权人为什么也不愿申请破产呢？这主要是因为提起一般的民事诉讼对个别债权人可能更加有利。债务人破产，债权人只能按顺序和比例受偿，肯定会受到一定损失，甚至会因为破产财产不足以支付破产费用而无财产可分配。而提起一般的民事诉讼，债权人有可能获得全额的清偿。并且，一般的诉讼程序比破产程序简洁，省时省力。另外，债权人也会考虑下列问题：虽然通过破产可能获得部分债权的清偿，但由于还债比例太低，得到清偿部分占原债权额比例过小，甚至根本得不到清偿，因此他们宁可挂帐，也不愿承担由于债务人破产而转嫁给自己的巨大经济损失，以免债权人自身的自有资本（会计学上称之为所有者权益）大幅度缩减，信用降低，甚至引起连锁破产。还有，债权人往往对已经达到破产界限的企业抱有幻想，认为只要它们还存在，就有可能恢复效益、扭亏为盈，自己的债权就有可能获得清偿，从而避免经济损失。
（二）对策
为了解决破产制度实施上的困难，关键问题在于突破申请破产为当事人“私权”的界限，增加破产程序的启动机制，具体对策如下：
1、依职权宣告破产。
鉴于债权人、债务人都不愿申请破产，为使债权人权益最大化和公平受偿的破产程序之目的得以实现，笔者认为我国有关立法应补充职权主义的规定，即法院在民事诉讼、执行程序中发现债务人不能清偿到期债务的事实时，可以不依当事人的申请，而直接依职权宣告破产。或许有人要说，破产申请应属于当事人的“私权”，从权利本位的角度出发，任何机关和个人都不应当限制当事人自由行使其权利。然而，当不申请破产已危及社会利益，大多数债权人的利益受到侵犯，并有可能造成债权人争相行使债权的混乱局面时，已构成了对权利的滥用，立法补充职权主义以限制破产申请权的滥用，正迎合了社会公共利益限制权利滥用的趋势，并还原了破产程序的立法本意。人民法院在审理或执行普通民事案件过程中，发现债务人不能清偿到期债务时，如果仅告知有关当事人该企业已达破产界限，由当事人自己决定是否申请破产，则势必会损害债权人的利益，其原因是：首先，法院在审理某一普通民事案件时，仅就双方当事人的债权债务关系进行调查，不了解债务人与其他债权人之间的情况，也不能防止个别债权人获得清偿，便其他债权人的利益受到损失；其次，已达破产界限的债务人财产有限，这就使债权人之间也有了利害关系。当人民法院告知双方当事人决定是否申请破产时，他们就可能达成协议，使该债权人获得一定清偿，双方都不再申请破产，债务人也因无人申请破产而继续存在，其他债权人则可能遭受更大损失。因此，建议有关立法增加如下规定：人民法院在民事诉讼程序或者民事执行程序中发现债务人不能清偿到期债务又不申请破产的，可以依职权宣告债务人破产。这里需要说明的是，许多国家特别是大多数大陆法系国家都承认破产申请对开始破产程序只具有相对意义，没有破产申请而符合法定条件的，也可以依职权开始破产程序。增加依职权宣告破产又有了与国际接轨的作用。有人又对此提出反对意见，认为依职权宣告破产会损害国有企业上级主管部门的申请整顿权。持这种观点的人只片面地依据现行企业破产法（试行）的有关规定，认为只有在债权人申请破产的情况下申请整顿权方得以行使，没有看到法院依职权宣告破产的情况下，也完全可以存在申请整顿的权力（利）。
2、规定企业主要管理人员申请破产的义务。
不言而喻，对企业的财务状况最为清楚的是企业的主要管理人员，并且他们往往对企业破产有着不可推卸的责任。因此，不妨在公司法和其他有关企业法中将申请破产规定为企业（仅指具有法人资格的企业）的主要管理人员的义务，如果因迟迟不申请破产使债权人遭受重大损失的，应当追究破产企业主要管理人员的民事、行政以至刑事责任，以督促债务人申请破产，启动破产程序。
三、假破产，真逃债问题及对策
（一）表现及产生原因
有些企业借破产之机大肆转移财产，到宣告破产时，企业已成为一个“空壳”，债权人的合法权益根本得不到应用的保障。其具体做法有二：一种做法是濒临破产的企业通过与其他民事主体进行不正常的交易行为转移财产；另一种做法是某些企业于濒临破产时搞“分立”，或称之曰“划小核算单位”，也就是从企业分出一个或几个车间或部门，组成一个新的法人，或另行设立一个法人，将企业财产转移至法人名下，而企业债务完全由原来的法人承担。当然，该企业不会忘记在破产法审查的时间上做些手脚，或者在会计帐目、报表上大做文章，以免露出破绽。
应该指出的是，笔者并非反对企业分立。相反，如果即将破产的企业中某几个车间或部门经济效益尚好，在合理地分担了企业债务的情况下分立，既有利于经济的发展，又使债权人可能获得更多的清偿，还使债务人的事业得以延续。这种三全其美的做法是人人都会赞同的。笔者所反对的只是那些大发破产财，借破产之名，行转移财产之实，损害广大债权人利益中饱私囊的行为。这种行为于理不合，于法难容。然而令人感到可悲的是，这种行为往往有行政干预参与其中，带有明显的地方保护主义倾向。破产企业的上级主管部门在企业破产时念念不忘“计划”，破产程序的每一个环节都带有明显的行政干预的痕迹。与上一个问题中无人愿意申请破产的情形恰恰相反，这种假破产的情况下往往出现竞相破产的局面，这也同样是利益驱动的原因使然。
（二）对策
1、加强对这种违法犯罪行为的打击力度。
这种假破产之名，行逃债之实的行为显然属于违法行为，应追究行为人的法律责任：首先，这种行为违反了破产法、公司法及刑法等有关法律的规定；其次，行为人有主观过错（罪过），有非法转移财产的故意；再次，债权人的利益因此而受到损害；最后，债权人所受损害和行为人的违法犯罪行为之间有因果关系。这种违法行为损害了众多债权人的利益，并严重扰乱了社会主义市场经济秩序，具有很大的社会危害性，必须严厉禁止、坚决打击。为了严禁这种违法行为，使破产法得以贯彻实施，达到破产程序的目标，必须追究有关人员的破产责任。对逃债行为的责任人员，除必须追究其经济责任外，还应视情节轻重追究其行政乃至刑事责任。首先应该明确的是，对逃债行为应负责任的是破产企业的法定代表人和其他直接负责人员，而不应由破产企业负责。如果要求破产企业承担责任，则非但不能保护反而损害了债权人的利益，而使责任人逍遥法外，这也是罚款作为除斥债权的原因。假破产、真逃债的犯罪行为，因客体不同，可相应地分为两类：一类是为破产财产方面的犯罪，称为破产实体罪，追究的是责任人转移财产、严重损害债权人利益的行为；另一类是破产程序方面的犯罪，称为破产程序罪，其表现是在资产负债表或者财产清单上作虚假记载，甚至隐匿、销毁企业的财务报表。我国破产法、公司法有关破产犯罪的规定在实践中很少得到贯彻执行。刑法第162条的规定，公司、企业进行清算时，隐匿财产，对资产负债表或者财产清单作虚伪记载或者在未清偿债务前分配公司、企业财产，严重损害债权人或其他人利益的，对其直接负责的主管人员和其他责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘投，并处或单处二万元以上二十万元以下罚金。该条规定是对这种逃债行为的有效制约，其贯彻实施可有效遏制假破产、真逃债的犯罪行为。该条所规定的犯罪，其主体不限于破产企业的法定代表人和其他管理人员，也可以是清算组成员或其他直接责任人员。
2、由律师和会计师主持清算工作，保证清算的公正和效率。
精通破产法律法规的律师和精通企业财务的会计师共同主持破产清算工作，能够保证清算公正，提高工作效率，有利于追回被非法转移的财产。之所以能够如此，是因为由他们主持清算工作有如下优势：
①律师和会计师与破产案件的当事人之间无利害关系，具有客观公正地进行清算的有利条件，可以减少地方政府对破产程序正常进行的干扰，减少地方保护主义的影响。并且，律师和会计师为了自己及其所属事务所的声誉和长远利益，也会客观公正地进行清算。即使他们不能公正地清算，债权人在债权人会议上申请他们回避也能理直气壮，而不必像在仅由政府部门组成清算组的情况下那样瞻前顾后，这必然使主持清算工作的律师和会计师有所顾忌。
②律师和会计师对破产清算中所遇到的问题轻车熟路，处理起来得心应手，有利于清算工作的迅速完成。由于他们具有相关的专业知识，很容易发现破产企业隐匿财产、逃避债务并规避法律的行为，有利于追回财产以有效地保护债权人的合法权益，还可以减少长久拖延、不将破产财产变现的现象发生。
③政府各部门工作人员作清算组成员时在本单位还有自己的工作任务，而律师和会计师主持清算无后顾之忧，可以将全部精力投入到破产清算中去，有利于提高清算工作的效率，降低破产费用。
④在各地法院审理破产案件的实践中，部分法院大胆尝试由律师、会计师主持清算工作，取得了良好的社会效果。有的法院甚至专门组成一个由律师和会计师组成的清算组，所有破产案件都由其清算（如青岛市中级人民法院），有效地保护了债权人的合法权益。
破产清算组的理论和实践证明，由律师和会计师共同主持清算工作，是现实可行和高效的，能有效地遏制地方保护主义的干扰，保护债权人的利益。
3、建立真正独立的法院体制。
在某些破产案件中，破产企业或其上级主管部、地方政府向法院施加压力或疏通关系，严重干扰了法院的审判活动，使破产程序不能正常进行。我国目前法院独立地位的现状与宪法的要求相距甚远，法院的人、财、物受制于地方政府是地方保护能影响破产案件的重要原因。因此，建立真正独立的法院体制是保证破产案件得以公正审理的有效措施。不仅破产案件如此，其他案件的审判也面临着同样的问题，建立真正独立的法院体制势在必行。因该问题远非本文所能涵盖，在此不再多谈。
四、破产企业的职工问题及对策
（一）表现及产生原因
企业破产会影响社会的稳定，引起局部的震荡：首先，债权债务关系不能稳定，甚至会引起连锁反应，导致其他企业随之破产。这一问题与破产法的第一种消极功能密切相关，其对策也不外乎建立企业拯救制度、担保和及时破产等，不再重复。其次，企业破产导致大批职工失业，这是企业破产的最大难题。没有生活保障的职工大量涌现对社会稳定构成巨大威胁，破产企业的原有离退休职工的生活亦没有着落，这也是影响社会稳定的一个重要因素。从严格意义上说，破产程序所要解决的是破产企业的债权债务关系，破产企业职工重新就业和失业救济以及离退休人员的生活保障并非破产制度所要解决的问题。然而，这些问题毕竟与企业破产息息有关，是破产的直接结果之一。万一处理不好很可能影响破产案件的审理。而且，破产的社会效果应为生产资料和劳动力资源的优化配置，而职工的大批失业本身也是劳动力资源的巨大浪费。出于社会稳定和有效利用资源以及破产程序正常运作的考虑，在破产实践中应注意解决职工安置问题。稳定人心、稳定局面才成为破产程序的重要目标之一。
破产之所以会导致社会不稳定，是由多方面的原因造成的，这里既有传统观念的束缚，也有社会保障制度的制约，还有旧体制遗留下来的问题。当然，配套制度不健全也是其中的重要原因之一。
（二）职工问题的对策
1、破产企业职工再就业问题的解决。
破产企业的职工能否重新就业，不仅取决于社会对劳动力的需求，而且依赖于劳动力市场的有效运作，这恰恰是我国劳动就业制度的不足之处。大力发展劳动力市场，赋予国有企业和事业单位充分的用工自主权，制定政策鼓励劳动力的流动，健全劳动力市场的管理体制和管理法规，鼓励兴建各种劳动力中介服务机构，创造劳动就业机会，开展职业介绍、转业培训是政府可采取的有效措施。
2、破产企业职工安置费的解决。
计划经济体制下，职工的福利待遇是企业承担安置职工费用义务的根本原因。为了解决旧体制遗留下来的这一问题以达到社会稳定，就应当在企业破产时将职工安置费用纳入破产财产分配之中予以解决。从法学理论上讲，我国破产法在新旧体制转轨之机，将职工安置费用纳入破产财科分配之中，也是有根据的；各国立法都把职工作为第一顺序的债权人，将职工工资等作为最先清偿的债权，在破产财产分配中处于优先地位；而以往企业办社会的制度进一步表明，职工安置问题应成为破产程序的内容之一。在破产程序中解决职工安置费问题，还可以预防职工干扰破产案件的审理工作，也体现了办案的法律效果与社会效果的有机统一。并且，人民法院协助政府安置职工，也有以往的经验可以借鉴。愿意安置职工的企业购买破产企业时，应允许其从价款中扣除职工安置费，以鼓励效益好的企业帮助政府安置破产企业的职工。国务院制定的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）和《国务院关于若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题补充通知》（国发[1997]10号）中规定，以出让破产企业土地使用权的收入作为职工安置费的来源，不足部分从其它破产财产中拨付，在目前取得了较好的社会效果。但这一规定并非在全国各地普遍适用。而更为重要的是，按这一通知的规定，职工安置费用的拨付要优先于破产费用，甚至在某种方面比别除权（我国破产法称之为“有财产担保的债权”）还要优先，虽然在目前对社会稳定起了一定作用，但由于其不合理性终究会引起不良效应。破产制度毕竟不是权宜之计，而是一项必须长期坚持的法律制度。这种解决职工安置费的方法有违于破产法的立法本意，严重损害了广大债权人的利益，是与破产制度不相容的。破产企业职工安置费用在破产程序中解决，在当前的社会条件下固然有其合理与有利的一面，但过高的职工安置费的优先分配也有违于破产法的根本目的。先于破产费用的拨付则有可能妨害司法权的正常行使。笔者认为，破产企业职工费用的数额应该降低，并且至多也只能和职工工资一起放在第一顺序受偿；清偿总额应以出让土地使用权的收入为限。破产企业职工的生活来源应更多地由社会保障制度来解决，这在下文将继续论述。
3、健全社会保障制度。
在传统体制下，全民所有制企业职工的生活由国家保障，其工资仅是简单再生产的费用。职工的生老病死等劳动力再生产费用掌握在国家手中。而作为国家代理部门的企业，就自然成为各种福利保障服务的资金提供者和这类服务的直接生产者。职工在企业中终身享受着许多福利待遇，其中单位职工的医疗费、退休金、住房补助金等开支主要由单位支付。就是说，这些福利待遇作为劳动力再生产费用，本来也应作为工资下发给职工。既然企业留下了部分劳动力再生产费用，就应该对职工失业后的生活保障负一定责任。
旧体制下的福利政策，是企业破产后职工迅速失去生活保障的根本原因。不过，根据有关规定，这些职工毕竟还可以获得一定数额的失业救济金。而破产企业的原有离退休职工，在市场经济体制下只能由新的社会保障制度处理，在新旧体制轨中他们的生活保障则出现了空白，这一问题也亟需解决。旧体制下的福利政策不仅导致了破产的困难，而且使企业举步维艰，违背了企业的职能（生产经营），使企业多方面遭受损失。福利费用加大了生产成本，降低了利润，使企业无法动用大量资金去扩大再生产、更新技术设备，以提高经济效益。
从以上分析可以看出，为使破产制度得以顺利实施，建立健全社会保障制度势在必行。社会保障制度是以国家为主体，以法津为依据，通过国民收入的分配和再分配，对某些发生困难的社会成员给予物质帮助，以保证其基本生活的制度，由社会保险发展而来。1935年美国总统罗斯福推行“新政”时颁发《社会安全法》首创了社会保障制度，产生了重要影响。现在世界各国普遍建立起了社会保障制度，均产生了良好的社会效果，这说明建立健全的社会保障制度也是现实可行的。
首先必须明确的是，对破产程序有意义的社会保障，主要是社会物质保障，这种社会物质保障，是通过国家立法，采取强制性手段对国民收入进行分配和再分配形成的社会消费基金，给基本生活发生困难的社会成员以帮助，以保障社会稳定的措施、制度的总和。在当前形势下，稳定是发展的基础和前提，社会保障机制愈发显得重要。社会保障在一般情况下是社会的稳定器，在特殊形势下则起到减震器的作用。在企业破产中，潜在不稳定因素演化为现实的不稳定状态，正需要社会保障发挥它的减震器作用。一些西方国家积极推出社会保障立法，有效地保证了社会稳定，效果令人满意。我国在新旧体制转轨之机，也应健全社会保障制度并确保其贯彻执行。
破产企业职工社会保障制度，应包括失业救济、养老保险和最低生活保障三方面的内容。这三项制度构成了破产企业职工社会保障制度的完整体系，是处于三个不同层次的社会保障制度。
从以上的论述中不难看出，破产法的消极功能之所以会产生，其中许多问题根源于配套法律、制度的不健全、不完善，以及法律未能得到很好地贯彻执行和遵守。通过建立、健全配套法律和制度及公正司法，应当能克服破产法的消极功能所带来的多数不良效应，并使其积极功能更好地发挥作用，促进我国社会主义市场经济体制的完善和国民经济的发展。
本文要要参考文献：
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张继明
