可诉行政行为的界定标准探讨

----胡某与北京市延庆县人民政府拆迁上诉案

刘井玉

                    

一、案件基本情况

上诉人（一审原告）胡某，男，75岁，汉族

被上诉人（一审被告）北京市延庆县人民政府

2002年8月12日，北京市延庆县人民政府（以下简称县政府）作出延政发[2002]74号印发《延庆县房屋拆迁补偿安置实施细则》（以下简称74号文），就该县范围内危改项目的非住宅安置补偿等问题进行了规定。2003年3月14日延庆县人民政府作出延政发[2003]22号文件（以下简称22号文），说明县政府决定对延庆镇解放街、民主街旧村进行拆迁改造，并批转县国土资源和房屋管理局制定的《关于延庆镇解放街、民主街旧村进行拆迁改造补偿安置方案》。2003年4月30日，胡青山与北京市广厦房地产开发公司签订了《拆迁安置补偿协议书》。

胡青山不服县政府作出的上述74号文、22号文，不服县政府发放的解放街旧村拆迁改造宣传材料中对非住宅房屋的说明和安置规定，向一审法院提起行政诉讼，具体的诉讼请求为：

（1）依法判令被告把延政发74号、22号文件和解放街旧村拆迁改造宣传材料中关于非住宅安置补偿不合法部分规定撤销，并对非住宅安置补偿方法重新作出规定。

（2）非住宅停产停业综合补助费，严格按京政函（2001）109号文规定500至1500元范围内制定执行。

二、一二审审理情况

一审法院裁定驳回了胡青山的起诉。理由是：被诉的74号文不是具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围；被诉的其他行政行为，在胡青山与拆迁人北京市广厦房地产开发公司签定拆迁安置补偿协议书之前，应依照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和《北京市城市房屋拆迁管理办法》第十五条规定去申请裁决，现未经裁决，向法院起诉，不具备起诉的其他法定要件。

胡某上诉称，74号文件是具体行政行为而非抽象行政行为，其是针对全县人民作出的行为，又针对不同的区域，尤其是针对不同房屋的性质，比如住宅还是非住宅具体划定了不同的补偿标准。而被诉的22号文件更加细化的规定了其所在地区拆迁安置的补偿方案，尤其是对非住宅的补偿方式进行了规定，因此与74号文件一样都是具体行政行为，具有可诉性。而被诉的宣传材料是其从县政府官员手中取得的，该材料与22号文件一起，构成了一个完整的补偿方案，已经共同成为了房地产公司与其签订补偿协议的基础性文件。因此请求二审法院撤销一审裁定。

被上诉人县政府同意一审裁定。

二审法院经审理认为：人民法院审理行政案件，系对被诉具体行政行为的合法性进行审查，对于符合起诉条件的，应当受理。本案中，上诉人胡青山系因不服被上诉人县政府22号文和74号文及解放街旧村拆迁改造宣传材料中对非住宅房屋的说明和安置规定行为而提起行政诉讼。上述被诉行为中，县政府作出的74号文对相对人具有开放性和不特定性，效力上能够反复适用，而被诉的解放街旧村拆迁改造的宣传材料不具有法律的强制效力，无法实际影响到相对人的权利义务，故均并非具体行政行为，均不属于人民法院行政诉讼的审查范围。一审法院裁定驳回胡青山针对上述行为的起诉正确。但县政府所作22号文系对相关方案的批准行为，而该方案的约束事项特定，相对人为解放街、民主街的相关村民，具有特定性，符合具体行政行为的特征。同时，现有法律中并没有规定，上诉人胡青山针对该行为提起的行政诉讼，需要以其已经依照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和《北京市城市房屋拆迁管理办法》第十五条规定申请裁决为前置性条件。故一审裁定认为胡青山起诉该行为不具备法律规定的条件错误。遂裁定撤销一审行政裁定，指令原审法院继续审理本案。

三、评析意见

本案中二审法院核心的审查问题有两个：其一是一审法院所采用的两个裁定理由是否合法正确，其二是胡某的起诉是否符合法定的起诉条件。本案中，一审法院裁定驳回胡某的起诉一共采用了两个理由：一个是认为74号文件不属于具体行政行为，不具有可诉性；另外一个是认为由于胡某尚未向有关部门申请拆迁行政裁决，因此其针对其他被诉行为向法院提起的行政诉讼尚未具备法定的条件。就相对人法定的起诉条件而言，现有的法律规定中只有《若干解释》第四十四条比较全面的规定了相对人提起行政诉讼需要满足的起诉条件，主要包括请求事项需属于行政审判权的范围、起诉人具备原告资格、不存在重复起诉等。结合本案的具体案情以及各方的诉辩意见，本案的焦点问题可以归结为：三个被诉行为，即22号文件、74号文件以及宣传材料，是否均具有可诉性。对该问题的回应涉及到对可诉行政行为的界定标准的解析。即我们依据什么标准划定相对人可以提起行政诉讼的行政行为的范围以及行政机关哪些行为应受到法院的合法性审查。该标准一方面关系到相对人请求司法权保护的范围的大小，另一方面更关系到司法权和行政权之间界限的厘定。

从《行政诉讼法》及《若干解释》的相关规定，尤其是《若干解释》第四十四条的规定中，我们可以大体将行政行为的可诉性标准抽象为：

其一，该行为为具体而非抽象行政行为。依据《行政诉讼法》第二条及第十一条的规定，相对人只有针对具体行政行为方能向人民法院提起行政诉讼，人民法院也仅有权对具体行政行为的合法性进行审查。《若干解释》第四十四条第一项也规定，相对人的起诉需在法院行政审判权限范围以内。

其二，该具体行政行为尚未产生最终的法律效力。依据是《若干解释》第四十四条第六项的规定，即相对人的起诉需未超过法定的起诉期限。理论上讲，一个经过了争诉期的行政行为，已经因形式存续力的产生，而具备了完整的存续力，相对人不能再对其合法性提出争议，除非该行为属于无效行政行为。而“争诉期”一般表现为申请行政复议的期限及提起行政诉讼的期限。同时，一个具体行政行为最终的法律效力，即完整的存续力，还可能因为已经被法院判决维持而产生。依据是《若干解释》第四十四条第八项的规定，即相对人不能针对同一个行政行为重复起诉。

其三，该具体行政行为已经完全成熟，适宜由法院对其的合法性进行审查。该项标准系笔者在《若干解释》第四十四条第七项规定的基础上进行的推演。该项规定，如果法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序，相对人需经行政复议程序后方能向法院提起行政诉讼。未经复议的具体行政行为，属于尚未成熟的、法院不宜审查的行为。

就本案中三个被诉行为而言，上述界定标准的展开，可以从二个角度进行：一是具体行政行为的认定标准及与抽象行政行为的区分标准，涉及到22号文件及宣传材料本身是否属于具体行政行为，及74号文件是具体行政行为还是抽象行政行为的问题；二是22号文件是否已经成熟，涉及对具体行政行为成熟标准的解析。

（一）具体行政行为的认定标准暨与抽象行政行为的界分

具体行政行为原本只是一个与抽象行政行为相对应的学理概念。但自从《行政诉讼法》将受案范围制度建立于具体行政行为和抽象行政行为划分的基础上之后，具体行政行为的概念以及与抽象行政行为之间的区别就由学理问题上升为法律问题。最高人民法院曾于《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第1条中对具体行政行为下过一个定义，但考虑到其不周延性，《若干解释》摈弃了这一界定。但《若干解释》在第3条中规定了抽象行政行为的概念，从而为我们把握具体行政行为的认定标准提供了间接的标准。该条规定，抽象行政行为是指行政机关针对不特定的对象制定、发布能反复适用的行政规范性文件的行为。那么我们就可以将具体行政行为界定为是行政主体针对特定对象实施的行政行为。

首先，具体行政行为是一种行政行为，满足行政行为的主体、职权以及法律要素，即其是行政主体行使对外管理职权实施的产生“规制”效果的行政行为。所谓“规制”效果，是指该行为能产生规范、处分相对人权利、义务的法律效果，也就是说该行为实际影响、侵害到了相对人为法律所保护的权益。如果不能产生“规制”的法律效果，比如《若干解释》第1条中列举的不具有强制力的行政指导行为、行政调解行为、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为等，就不属于行政行为，更不是具体行政行为。

从这个标准看，胡某所诉的宣传材料就不满足这个特征。首先，从本案的实际情况看，胡某提供的宣传材料未加盖被上诉人县政府的印章，县政府也否认自己曾经作出过这个行为。因此在是否存在这个具体行政行为的问题上，双方尚存在争议。其次，即使这个宣传材料确系县政府发放的，那么该宣传材料的发放目的仅在于宣传涉案的拆迁项目以及相关的补偿标准，不在于处分相对人的权利及义务，不具有法律的强制效力，并不满足“规制”法律效果的要件，本身也不是行政行为及具体行政行为。因此这个宣传材料是否是县政府所作，并不是问题的关键，关键在于其即使是县政府的行为，也不是具体行政行为，不具有可诉性。而且法院在认定了该行为不具有法律的强制力以后，该行为也就失去了约束当事人的能力，胡某所说的该宣传材料成为确定补偿数额依据的现象，也就不会存在了，起码失去了存在的基础。

其次，具体行政行为针对对象具有特定性，即具体行政行为是行政主体针对行定对象实施的行为。这里的“对象”一般包括行为所针对的人和事。一般而言，只要“相对人”满足特定的特征，那么行政行为所针对的事实关系也就是具体的。因此只要一个行政行为是针对特定的或在一定条件下、范围内可以确定的相对人作出的，就可认定其是具体行政行为。也就是具体行政行为的相对人在该行为做出时需满足封闭性的特征，即具备“特定的或虽不特定但却可确定”的特征。否则就不属于具体行政行为，而是抽象行政行为。因此可以说，“对象是否特定”，是具体行政行为和抽象行政行为主要的区分标准[i]。以该标准看本案被诉的22号和74号文件，我们可以看出：

74号文件全称为《延庆县房屋拆迁补偿安置实施细则》，该文件的制定目的，是为该县范围内的拆迁安置工作，提供一个更加细化的操作标准。其约束的地域范围，是整个的延庆县。就此而言，其相对人似乎是特定的，即所有居住于延庆县的相对人。但我们应该注意到，在该行为作出之时，受其影响的相对人并不是确定的，而是处于一种待确定的状态。任何一个相对人，均有可能因为搬入拆迁地区，或者该地区成为拆迁区域，而成为该行为的相对人、受到该行为的影响。也就是说，其适用对象是所有的、现在或者将来可能与拆迁安置有关的相对人，相对人是流动的、非特定的。因此该行为作出时并不满足相对人特定或者封闭性的特征，不属于具体行政行为的范畴，相对人不能针对该行为提起行政诉讼。一审法院对该行为的定性是正确的，二审法院对此也给予了肯定。

而22号文件则与此不同。该文件的全称为《批转国土房管局<关于解放街、民主街旧村拆迁改造补偿安置方案>的通知》，系对上述补偿安置方案的批准行为，直接的法律效果是赋予了该补偿安置方案以法律效力。就该安置补偿方案而言，其约束的对象，是所有的解放街、民主街的被拆迁人。而在22号文件作出时，解放街、民主街的被拆迁人则是特定、不具有流动性的。哪些人属于被拆迁人，在该地区被确定为拆迁范围的时候，就是固定的、不可改变的，并非任何人均可以随时成为被拆迁人。因此22号文件的相对人具有典型的封闭性和特定性的特征，进而22号文件属于可诉的具体行政行为。二审法院正是基于对22号文件相对人的分析，认定该行为属于具体行政行为，并指令一审法院继续就该行为的合法性进行审理的。

我们这里需要强调的是，虽然《若干解释》认为抽象行政行为具有反复的适应性，但是能否反复适用并非具体行政行为和抽象行政行为的区分的绝对标准。原因在于，实践中存在许多相对人不单一的行政行为，比如拆迁公告行为以及本案中的22号文件。这种行为往往科以众多相对人以作为义务，若以单个相对人观之，此种行为并没有因适用于某个相对人而失效，而是依旧对该行为效力所及范围的其他相对人依旧具有反复的适用性。如果依照此种标准，那么那相对人不单一的行政行为就均可定性为抽象行政行为，这显然是不科学，也违背了《若干解释》的初衷。因此我们不能以这个标准作为区分具体行政行为和抽象行政行为的标准。

（二）行政行为的成熟标准问题

本案中一审法院裁定驳回胡某针对22号文件以及宣传材料起诉的理由，是胡某尚未依照法定程序申请拆迁补偿安置裁决，因此还不能针对上述行为提起行政诉讼。从一审法院的这个理由中，我们不难发现，一审法院是隐含性的认为，拆迁安置补偿裁决程序的进行，是相对人得以针对22号文件提起行政诉讼的前置性条件。在该程序未进行之时，法院不适宜对22号文件的合法性进行审查。那么这个理由是否成立呢？

首先，我们应该注意到，现有的法律之中并没有关于拆迁安置补偿裁决程序是前置性程序的任何规定。从我国目前的法律规定看，唯一限制相对人起诉的前置性条件，是法律、法规规定的复议程序。对于此种前置性程序，《行政诉讼法》第三十七条予以了明确的规定[ii]。同时《若干解释》第四十四条第七条也明确规定，法律法规规定行政复议为提起行政诉讼的必经程序而相对人未申请复议的，其起诉将被驳回。而此种复议前置的程序，尚受到学者们的诸多批判，认为其不恰当的限制了相对人寻求司法保护的权利。因此在法律没有明确规定的前提下，一审法院的上述理由是不能成立的，缺乏起码的实体法依据。

其次即使就行政行为的成熟性而言，被诉的22号文件也具备了成熟性的标准，完全适宜由法院对其合法性进行审查。

谈及行政行为的成熟，我们需要关注一下美国行政法上的“成熟原则”。该原则为美国司法审查中运用的原则。在美国，具有起诉资格的当事人，不是在任何时候均能够提起行政诉讼，只有在案件达到了可以起诉的阶段，并在一定的时间限度内，当事人均能提起行政诉讼。关于起诉时间的限制，成文法上往往规定了一个最后的时间，以便行政法上的法律关系在一定的时间以内能够确定。除了成文法规定的时间限制以外，美国法院的判例又提出了两个能够起诉的时间原则，其一为成熟原则，其二为穷尽行政救济的原则。

“成熟原则”是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程度，才能允许进行司法审查。该原则的目的在于避免法院过早地进行裁判，陷入抽象的行政政策争论，保护行政机关在最后作出决定之前，以及行政行为对当事人发生具体影响之前，不受法院干涉，充分发挥其专业知识的经验。一般而言，通常假定行政程序达到随后阶段才算成熟，一个最后的行政决定，如果没有其他的适当的法院救济时，就是应该受到司法审查。一个实际改变当事人法律地位的行政决定，一般为最后的决定，如果行政机关的行政程序不会因为司法审查而被打乱，这个行政决定就是已经成熟的、可以接受司法审查的。另外，美国法院通过判例，又逐渐发展出了适宜由法院进行审查以及推迟审查将会对当事人造成困境两个判断行政行为是否成熟的标准。[iii]

就本案而言，被诉的22号文件显然已经作出，其程序已经终结，并实际影响到了相对人的实体权利，完全是一个最后的决定，且行政机关的行政程序不会因为司法审查而被打乱。因此22号文件完全符合成熟性的标准，具备可诉性。

另外，我们需要提及的是，由于一审将几个行为放在了一个案件中进行了审查和处理，因此本案二审法院无法部分发回，只能全案发回。同时，二审法院在裁定主文部分对三个行为分别进行了表态，从而达到了虽然全案发回，但分案处理、让一审法院继续审查22号文的法律效果。


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[i]在我国理论界，对于具体行政行为和抽象行政行为的区分，有着较多的标准。比如标溯及力标准、能否反复适用标准、效力直接与否标准等。但是这些标准均有一定的缺陷。对于缺陷的分析，可参见拙文《春运调价行为的法律性质分析—以“一般处分”为工具》，载于《行政法学研究》2003年第一期。

[ii] 该条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。 法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”

[iii]参见王名扬著：《法国行政法》，中国法制出版社1995年版，第642－645页。
本文转自中国民商法律网http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=29289